兩會·觀察

在“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”的總基調(diào)下，反壟斷再次寫入政府工作報告。3月5日上午，國務(wù)院總理李克強向全國人大作政府工作報告時表示，2022年將“深入推進公平競爭政策實施，反壟斷和反不正當競爭，維護公平有序的市場環(huán)境?！?/p>

3月11日上午，李克強總理回答中外記者提問時又一次提到反壟斷。他表示，反對壟斷和不正當競爭，防止資本無序擴張，目的是要給依法經(jīng)營的企業(yè)撐腰打氣，確保各類所有制企業(yè)、內(nèi)外資企業(yè)一律平等發(fā)展、公平競爭。

南都記者觀察發(fā)現(xiàn)，在剛剛結(jié)束的全國兩會上，反壟斷也是一些代表委員關(guān)心的焦點話題。相較往年，今年兩會反壟斷的討論熱度略有下降，但圍繞推進金融、數(shù)字音樂、智能小程序等垂直領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法，增強平臺反壟斷合規(guī)管理能力等，有多位代表委員積極發(fā)聲、建言獻策。

可以發(fā)現(xiàn)，隨著反壟斷監(jiān)管常態(tài)化，人們對于監(jiān)管重點領(lǐng)域、執(zhí)法精細化和公正監(jiān)管，有了更多期待。與此同時，平臺反壟斷合規(guī)也被擺在更重要的位置。平臺企業(yè)如何降低壟斷風險，構(gòu)建內(nèi)部合規(guī)管理體系，業(yè)內(nèi)也期待有更明晰的準則。

反壟斷寫入政府工作報告、“兩高”報告

去年3月5日，李克強總理作政府工作報告時明確，“強化反壟斷和防止資本無序擴張，堅決維護公平競爭市場環(huán)境?！苯衲暾ぷ鲌蟾嬖俅螌ⅰ胺磯艛唷睂懭肫渲?，同時要求“抓緊完善重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方法，提升監(jiān)管精準性和有效性?！?/p>

為何連續(xù)兩年關(guān)注反壟斷？有專家告訴南都記者，在高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展模式下，反壟斷和反不正當競爭有助于打破部分企業(yè)市場地位固化的問題，讓中小企業(yè)有空間、有能力成長起來，從而為社會發(fā)展提供更多的機遇，形成市場公平競爭環(huán)境。

南都記者注意到，此前中央層面在“強化反壟斷”的同時，多次緊隨提及要“防止資本無序擴張”，但在2021年底召開的中央經(jīng)濟工作會上，相關(guān)表述有了變化。會上明確，要為資本設(shè)置“紅綠燈”，依法加強對資本的有效監(jiān)管，防止資本野蠻生長。

這一監(jiān)管思路在今年政府工作報告亦有體現(xiàn)。報告提及，要正確認識和把握資本的特性和行為規(guī)律，支持和引導資本規(guī)范健康發(fā)展。

南開大學競爭法研究中心主任陳兵告訴南都記者，此前強調(diào)“防止資本無序擴張”意在為資本設(shè)置“紅綠燈”，但經(jīng)過2021年的持續(xù)監(jiān)管和穿透式監(jiān)管，今年工作更強調(diào)公正監(jiān)管。監(jiān)管是針對市場行為而非某一類市場主體，政府對所有市場主體一視同仁。

南都記者注意到，3月11日上午，李克強總理回答中外記者提問時，回應(yīng)了“為資本設(shè)置‘紅綠燈’”的問題。他表示，強調(diào)要簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，反對壟斷和不正當競爭，防止資本無序擴張，目的還是要給依法經(jīng)營的企業(yè)撐腰打氣，確保各類所有制企業(yè)、內(nèi)外資企業(yè)一律平等發(fā)展、公平競爭。當然，也希望企業(yè)在發(fā)展當中都是規(guī)范健康的。

值得一提的是，3月8日發(fā)布的“兩高”報告也有涉及“反壟斷”的內(nèi)容，最高法和最高檢均明確加強反壟斷和反不正當競爭司法。

在回顧2021年主要工作時，最高法報告提到，加強反壟斷和反不正當競爭司法，審結(jié)壟斷案件49件、不正當競爭案件7478件。探索數(shù)據(jù)權(quán)利保護規(guī)則，服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟，促進電子商務(wù)發(fā)展。審理平臺 “二選一”、 刷單炒信等壟斷和不正當競爭案件，嚴懲妨礙公平競爭、損害群眾利益行為。

談及2022年工作安排時，最高法工作報告提出，加大知識產(chǎn)權(quán)司法保護力度。完善反壟斷和反不正當競爭裁判規(guī)則。依法規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，保護平臺從業(yè)人員和消費者合法權(quán)益。

最高檢報告則提及，將持續(xù)深化知識產(chǎn)權(quán)綜合司法保護，更好服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟和創(chuàng)新發(fā)展。加強反壟斷、反暴利、反不正當競爭司法，支持和引導資本規(guī)范健康發(fā)展。

從上述三份報告，可以看到關(guān)于“反壟斷”的最新提法，同時獲悉2022年的重點工作方向——即深入推進實施公平競爭政策，完善相關(guān)規(guī)則，反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法還將繼續(xù)發(fā)力，以更好地維護市場公平競爭秩序，規(guī)范企業(yè)健康發(fā)展。

代表委員談平臺反壟斷：行業(yè)從無序走向有序

過去一年，反壟斷監(jiān)管常態(tài)化。幾起平臺“二選一”案重磅落地，一系列互聯(lián)網(wǎng)巨頭違法并購案，逐步明晰監(jiān)管輪廓。

這波平臺反壟斷監(jiān)管浪潮，也引起代表委員們的關(guān)注。全國政協(xié)委員、北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明注意到，平臺企業(yè)在過去的發(fā)展中普遍熱衷于構(gòu)造封閉排他的生態(tài)系統(tǒng)，對競爭方或第三方服務(wù)不予兼容甚至直接封禁。

“可以說，平臺壁壘已經(jīng)成為制約平臺經(jīng)濟成長的掣肘。如何打破行業(yè)競爭壁壘，規(guī)范市場競爭秩序，反壟斷是強化數(shù)字平臺監(jiān)管的關(guān)鍵一環(huán)?！?/p>

全國政協(xié)常委、民建中央副主席、上海市政協(xié)副主席周漢民認為，平臺無序擴張可能引發(fā)系統(tǒng)性壟斷風險，不利于保護中小企業(yè)、消費者和鼓勵創(chuàng)新。為此他去年提交相關(guān)建議，呼吁重視對平臺企業(yè)的系統(tǒng)性壟斷研究，推動《反壟斷法》修訂。

今年兩會期間，周漢民接受南都記者采訪時表示，國家高度重視反壟斷問題，向阿里、美團等平臺開出巨額罰單，起到了示范的積極效果?！捌脚_反壟斷監(jiān)管會使得行業(yè)從無序走向有序，并引導企業(yè)之間良性競爭，將更多資源用于技術(shù)革新、服務(wù)提升和模式創(chuàng)新，而不是形成壁壘、限制競爭。”

全國人大代表、遼寧大學副校長楊松去年也提交了一份《關(guān)于強化網(wǎng)絡(luò)社交領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的建議》。這份建議被當作全國人大重點建議進行督辦，并獲得市場監(jiān)管總局公開回復。

今年兩會期間，楊松對南都記者表示，數(shù)字經(jīng)濟時代的平臺反壟斷執(zhí)法值得關(guān)注。對于當前平臺運營中出現(xiàn)的軸輻協(xié)議、自我優(yōu)待、扼殺式并購等新型壟斷形態(tài)，業(yè)務(wù)部門應(yīng)加強監(jiān)管和執(zhí)法。

同時楊松也將目光聚焦垂直領(lǐng)域——因擔心數(shù)據(jù)壟斷會阻礙創(chuàng)新發(fā)展，一些打著“金融創(chuàng)新”“互聯(lián)網(wǎng)+金融”的旗號違法違規(guī)開展金融活動危及行業(yè)發(fā)展，為此她建議對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)壟斷行為作相應(yīng)部署，并強化反壟斷執(zhí)法以防止資本無序擴張。

面對新的下行壓力，穩(wěn)增長被放在更加突出的位置，這也對監(jiān)管的精準性和有效性提出了更高要求。南都記者觀察發(fā)現(xiàn)，今年代表委員更聚焦垂直領(lǐng)域的壟斷問題，對反壟斷監(jiān)管提出更“精細化”的建議。

比如，全國政協(xié)委員、高鋒集團董事局主席吳杰莊提交的一份提案，就呼吁平臺反壟斷大潮中，重視小程序行業(yè)監(jiān)管。

吳杰莊告訴南都記者，目前小程序行業(yè)發(fā)展迅速，平臺企業(yè)利用壟斷地位實施不當競爭行為已開始出現(xiàn)。比如有大平臺對其他公司的智能小程序采取延緩審核、限制更新等不正當“卡脖子”方式，以限制其他公司發(fā)展同類業(yè)務(wù)等。他建議，有關(guān)部門切實推動、強化智能小程序領(lǐng)域的反壟斷、反不正當競爭等監(jiān)管措施。

和吳杰莊一樣，全國人大代表劉曉靜也將相關(guān)建議落腳在數(shù)字音樂這一垂直領(lǐng)域——更關(guān)注相關(guān)反壟斷處罰落下之后，解除數(shù)字音樂獨家版權(quán)的動作推進到什么程度。她建議，制定反壟斷處罰后的相關(guān)調(diào)查落實制度，充分監(jiān)督市場主體，明確取消“高額預付金”這一版權(quán)費用支付方式，杜絕一罰了之。

快遞、房產(chǎn)經(jīng)紀、知網(wǎng)壟斷被提及，合規(guī)受關(guān)注

在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域之外，南都記者注意到，傳統(tǒng)行業(yè)的反壟斷監(jiān)管也頗受關(guān)注。比如全國政協(xié)委員、西北農(nóng)林科技大學教授霍學喜關(guān)注到， 作為物流產(chǎn)業(yè)鏈的末端服務(wù)系統(tǒng)，快遞行業(yè)關(guān)系到驛站商戶及從業(yè)者的基本利益，但近年來惡性競爭的問題不斷。

“快遞行業(yè)頭部平臺為遏制競爭對手，在上游對商家要求100%依托某一指定平臺發(fā)貨，在中游對快遞企業(yè)進行信息隔絕，在末端站點進行排他性要求，對用戶則強制實行掃碼下載特定App，嚴重制約平臺經(jīng)濟健康發(fā)展?！?/p>

為此今年兩會期間，霍學喜提交了《關(guān)于完善快遞行業(yè)反壟斷監(jiān)管的提案》，建議完善相關(guān)立法，強化規(guī)范執(zhí)法，注重營造規(guī)范競爭的企業(yè)營商環(huán)境。

“和其他行業(yè)一樣，房地產(chǎn)領(lǐng)域也需要反壟斷。”今年兩會期間，全國政協(xié)委員、中國房地產(chǎn)TOP10研究組聯(lián)席組長莫天全在接受南都記者采訪時如是說道。

在莫天全看來，房地產(chǎn)經(jīng)紀市場集中度越高的城市，其房源信息越是大量集中在頭部經(jīng)紀公司手中，買方和賣方的議價能力就越弱，高額的渠道費用嚴重擠壓了房企的利潤和購房者的議價空間。他認為，“不管是推出反壟斷合規(guī)指南也好，還是建立國家住房市場監(jiān)管機構(gòu)也好，目的都是為了行業(yè)健康良性發(fā)展。”

此外，知網(wǎng)涉嫌壟斷也是熱話題。不久前，九旬老教授趙德馨狀告知網(wǎng)一事引起輿論關(guān)注，今年兩會期間多位代表委員就此發(fā)聲。

全國政協(xié)委員、云南聯(lián)通黨委書記兼總經(jīng)理張云勇認為，公眾對知網(wǎng)利用數(shù)據(jù)資源收費和獲利過高的質(zhì)疑一直存在，建議知識平臺慎用手中“權(quán)力”，讓檢索和查重服務(wù)能夠真正普惠到知識分子和廣大師生。全國人大代表苗振林則建議，加強科技文獻資源共享服務(wù)平臺建設(shè)。

聚焦垂直行業(yè)涉嫌壟斷問題的同時，代表委員們也對如何推進反壟斷監(jiān)管建言獻策。為防止出現(xiàn)“掐尖式”并購，全國人大代表、重慶市人大常委會副主任、民建中央常委沈金強建議，完善經(jīng)營者集中審查制度，優(yōu)化當前主要以營業(yè)額為依據(jù)的經(jīng)營者集中申報標準。

民革中央指出，面對快速發(fā)展、不斷迭代升級的平臺經(jīng)濟模式，當前立法、執(zhí)法以及司法環(huán)節(jié)的監(jiān)管均存在一定的滯后性。為此建議將數(shù)據(jù)作為主要的監(jiān)管要素，加強技術(shù)嵌入式監(jiān)管和實時動態(tài)監(jiān)管，如以市場份額動態(tài)流量預警進行反壟斷監(jiān)管，在此基礎(chǔ)上形成智能化的數(shù)據(jù)治理體系。

全國政協(xié)委員、北京金臺律師事務(wù)所主任皮劍龍?zhí)峤坏姆磯艛嗵岚?，則將重點放在平臺反壟斷合規(guī)上。他建議，加快制定國家層面平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷合規(guī)工作指引。通過構(gòu)建合規(guī)管理標準體系，幫助企業(yè)降低壟斷風險，同時發(fā)揮第三方評估力量，不斷降低行政機關(guān)的執(zhí)法成本，推動反壟斷執(zhí)法從威懾走向指引。

沈金強也建議，在強化反壟斷、反不正當競爭執(zhí)法同時，對中小企業(yè)采取指導、協(xié)商、激勵等柔性手段實現(xiàn)監(jiān)管目標。加強對中小企業(yè)的合規(guī)指導，幫助引導企業(yè)建立自主合規(guī)審查機制，增強企業(yè)法律意識和維權(quán)本領(lǐng)，推動市場主體自我約束、合規(guī)經(jīng)營。

全國人大代表、廣東省市場監(jiān)管局局長麥教猛接受南都記者采訪時表示，2022年廣東市場監(jiān)管部門將多舉措強化競爭政策基礎(chǔ)地位，其中包括密切關(guān)注平臺經(jīng)濟領(lǐng)域市場競爭狀況，加緊制定出臺“平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)指引”等政策措施。

反壟斷法修訂，納入全國人大重點工作安排

南都記者盤點發(fā)現(xiàn)，相較網(wǎng)絡(luò)暴力、婦女兒童權(quán)益保障、碳中和、托育養(yǎng)老等話題，今年兩會反壟斷的討論聲量不算突出。從公開報道情況看，代表委員專門就反壟斷提交相關(guān)建議的數(shù)量，也較往年有所減少。

這或許與反壟斷執(zhí)法日趨常態(tài)化，監(jiān)管規(guī)則逐漸明晰有關(guān)。南都記者梳理最近三年全國兩會的反壟斷聲音發(fā)現(xiàn)，一些代表委員關(guān)于加強平臺經(jīng)濟領(lǐng)域執(zhí)法、擴充執(zhí)法編制等建議，已經(jīng)陸續(xù)落地。

2020年全國兩會上，互聯(lián)網(wǎng)反壟斷頻頻被提及。尤其是針對平臺“二選一”行為，多位代表委員表示擔憂——有的認為這會讓飽受疫情影響的中小企業(yè)“雪上加霜”，也有的提出平臺“二選一”會使消費者失去比價的優(yōu)勢，無法享受競爭帶來的價格福利。

如何破解互聯(lián)網(wǎng)反壟斷難題，當時多位代表委員呼吁完善立法、加快修法進程。在接受南都記者采訪時，全國人大代表李守鎮(zhèn)表示，鑒于目前互聯(lián)網(wǎng)反壟斷領(lǐng)域存在越來越多侵犯消費者合法權(quán)益的問題，反壟斷法修訂可以步子邁得更大一點，考慮增加更多的互聯(lián)網(wǎng)條款。

2020年底，中央釋放“強化反壟斷和防止資本無序擴張”的信號，隨后《反壟斷法》首度罰到互聯(lián)網(wǎng)，三家平臺企業(yè)因未經(jīng)申報實施經(jīng)營者集中被罰50萬元。

回顧2021年的全國兩會，平臺反壟斷的討論熱度持續(xù)上升。反壟斷修法、強化反壟斷力度、擴充執(zhí)法編制、加強反壟斷執(zhí)法能力建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)管等聲音屢屢出現(xiàn)。

比如全國人大代表、中國電視劇編劇工作委員會副會長趙冬苓曾連續(xù)三年提了和反壟斷相關(guān)的建議。2021年3月，她接受南都記者采訪時呼吁，增加反壟斷執(zhí)法編制，在公務(wù)員招錄中，擴大對法學、經(jīng)濟學和計算機方向人才的吸收。

關(guān)于執(zhí)法擴編的建議，在2021年有了集中的回應(yīng)。當年11月，國家反壟斷局掛牌成立，標志著我國公平競爭政策和反壟斷執(zhí)法工作進入新的階段。去年市場監(jiān)管總局在國考中首度招錄18名反壟斷公務(wù)員，執(zhí)法人員編制在一定程度上得到擴充。

值得一提的是，2021年中國還迎來反壟斷監(jiān)管大年。據(jù)南都記者統(tǒng)計，市場監(jiān)管總局反壟斷局官網(wǎng)公開披露了164起反壟斷行政執(zhí)法案件，罰單合計超過233億元。其中過半涉及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，3起平臺“二選一”案劃清相關(guān)行為底線，85起并購“搶跑”案均開出頂格罰單。

至于反壟斷修法問題，一直以來深受代表委員關(guān)注。早在2015年，全國人大代表、上海市工商聯(lián)副主席樊蕓曾提出修改《反壟斷法》的議案。今年兩會期間，她參與南都“兩會·大家談”之平臺反壟斷專場討論時表示，應(yīng)處理好《反壟斷法》與《反不正當競爭法》《電商法》《消費者權(quán)益保護法》等法律的銜接關(guān)系，并在修法中予以回應(yīng)。

2021年10月，《反壟斷法》修正草案首次提請全國人大常委會會議審議。3月8日，全國人大常委會工作報告指出，今年預安排審議40件法律案，其中包括修改《反壟斷法》。

南都記者注意到，今年全國兩會，也有代表再就反壟斷修法提出相關(guān)議案。結(jié)合市場監(jiān)管工作，全國人大代表、民建山西省委副主委、山西省市場監(jiān)管局一級巡視員李志強在關(guān)于修訂《反壟斷法》的議案中提出六方面的意見，包括針對互聯(lián)網(wǎng)和平臺經(jīng)濟行業(yè)危害后果嚴重的壟斷行為加大懲罰力度，增加專章規(guī)制平臺濫用控制權(quán)行為等。

另據(jù)南都記者了解，十三屆全國人大五次會議秘書處透露，到3月8日12時，大會秘書處共收到代表提出的議案487件，其中絕大多數(shù)為法律案。結(jié)合全國人大常委會工作要點和立法計劃，代表提出修改公司法、反壟斷法等法律的議案，這些立法項目都已納入今年常委會的重點工作安排。

出品：南都反壟斷課題組

采寫：南都記者李玲