向玉瓊：走向行動主義：建構風險社會中的政策分析范式

作者：向玉瓊，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院教授、博士生導師

來源：《理論與改革》2022年第2期

微信平臺編輯：周悅

摘要：政策分析范式是一種政策建構框架，隨著社會歷史情境變化而變遷。實證主義政策分析范式在工業(yè)社會中占據(jù)主導地位，雖然在20世紀60年代后受到后實證主義范式的影響，但政策分析中理性設計的特征并未被削弱，實證主義范式的根基并未動搖。風險社會的到來從根本上質疑了實證主義政策分析范式，推動了第三種政策分析范式的生成，那就是行動主義范式。行動主義政策分析范式否定了劃界式的分析式政策分析，融合了民主與科學兩大主題，綜合技術理性與經(jīng)驗知識，強調問題情境與即時行動，重塑制度與行動的關系?？傮w上說，行動主義從橫向知識體系與縱向政策流程兩方面對實證主義范式做出批判式發(fā)展，主張在合作行動中開展政策分析應對風險社會。

關鍵詞：風險社會；政策分析；實證主義；行動主義

基金項目：國家社科基金項目“我國政策過程中共識構建的政治哲學研究”（20BZZ077）。

范式（paradigm）一詞由庫恩提出，用以描述自然科學中的知識生產(chǎn)模式，彼得·霍爾（Peter Hall）將范式的概念引入公共政策研究中，強調政策過程中存在的信念和表征，這些信念和表征構成了政策工具的選擇，并有助于理解政策變化的動力。［1］之后，政策范式成為政策研究的中心，用以更好地理解政策過程中知識與觀念的作用。不過，霍爾只是將范式視為“社會學習”的一種方式，后來霍根（John Hogan）與霍利特(Michael Howlett）對政策范式作出了具體界定：“‘政策范式’是一種理論工具，用于具體說明和理解制定公共政策的指導原則或理念，以及參與其中的各種行為者為何參與其中，以及他們?yōu)槭裁匆獙嵤┧麄兯扇〉膽?zhàn)略?！保?］范式與框架（framework）不同，相比于框架，范式具有更為抽象的概念內(nèi)涵和知識體系。但本文不明確區(qū)分政策范式與政策框架，而是將二者都用來指稱政策過程中的原則與理念，以及政策建構的認識論和知識生產(chǎn)體系。

人們將現(xiàn)實政策問題納入認識體系中進行加工得出結果，這種政策建構的過程就是政策分析。在不同的分析框架中，政策過程的思維、假設、方法、技術等都全然不同，所得到的政策結果自然也不同。公共政策自20世紀中期成為一門學科之后，長期受到技術理性的主導，后來在政策科學運動中形成了具有典型性的政策分析范式。在很長一段時間內(nèi)，只要談到政策分析，就會與實證主義的思維和方法聯(lián)系在一起。但由于實證主義政策分析在現(xiàn)實應用中出現(xiàn)了大量的政策失靈，政策分析被拉回政治和價值的場域，政策范式從實證主義向后實證主義轉換。不過，后實證主義并未完全動搖實證主義范式的根基，反而可以看成是對實證主義范式的修正。而在風險社會的背景下，社會問題具有了高度復雜性與高度不確定性的特征，這推動政策分析范式做出第二次轉換。本文認為，這一次轉換走向的是行動主義政策分析范式，這也是未來政策分析的發(fā)展方向。

一、實證主義政策分析范式及其發(fā)展

實證主義政策分析源于邏輯實證主義方法和技術在政策過程中的應用，與工業(yè)社會中關于理性和科學的認識緊密聯(lián)系在一起?，F(xiàn)代科學主要指稱應用于物理學領域中的研究范式，通過分析性思維和實證主義方法來認識社會問題，實證主義成為科學化的具體路徑。二戰(zhàn)期間蘭德公司應用實證主義進行戰(zhàn)略分析，到20世紀中期實證主義幾乎對所有社會科學研究都產(chǎn)生了影響，系統(tǒng)分析與成本－收益分析被引入政策過程中，確立起了實證主義政策分析范式。

實證主義政策分析基于政策建構主體與政策對象分離的前提假設，強調政策過程中的歸納推理與因果邏輯，將政策過程轉變成一個揭示客觀事實的科學研究過程?！翱茖W思維認為主觀思維是無效的?？茖W思維堅持，客觀思維是做我們其他人習以為常的事情的必要過程。其目的是證實世界的連貫性?！保?］政策分析中努力排除主觀偏見，通過大量的模型設計與公式推理來模擬自然科學的研究過程，以此生產(chǎn)出具有邏輯合理性的科學成果，這一成果就是公共政策。其中，政策分析運用了分析性思維，對所有政策問題進行分析和分解，政策問題被解剖成為一個個可分析的部分，經(jīng)過深入而細化的研究之后再將碎片化的認識聯(lián)合成為整體，由此完成對政策問題的完整認知。通過分類和分析，政策問題與社會背景、歷史演進等因素隔離開來，成為可以獨立存在并可分離處理的觀察對象，也是適合于技術分析的對象。

實證主義政策分析范式主要體現(xiàn)在兩個政策模型中：效用決策模型和博弈模型。1944年，馮·諾伊曼和摩根斯坦發(fā)表《博弈論與經(jīng)濟行為》一書，個體被建模為一個效用最大化的機器，進而效用函數(shù)被確立用以分析社會決策，政策過程中出現(xiàn)了正式的數(shù)學模型。接著，馮·諾伊曼和摩根斯坦在其理論發(fā)展中分化出兩個互相聯(lián)系但又各具特色的方法論集合，即“多屬性效用”（multiattribute utility，MAU）和“成本效用分析”（cost-benefit analysis，CBA）。CBA試圖用貨幣來表示人的效用，而MAU是運用與貨幣毫無關系的效用單位，也就是社會效用的總和。這兩種方法都將多維度簡化到效用這個單一維度上，并通過數(shù)字表達出來，這就出現(xiàn)了雷加諾所看到的，“無論如何，這一同時涵蓋了MAU和CBA的分支從本質上都以數(shù)字或基數(shù)表達個人的效用，使得我們可以將效用相加（或者采用其他的運算方式）從而得出一個集體答案”［4］。基于貨幣這一載體或者一元化的社會效用，人能對自身利益進行計算進而進行效用排序，政策結果也通過效用結果的最大化來決定。效用決策模型的另外一個分支也起源于個體效用最大化模型，但是不包含基數(shù)效用的概念，其表現(xiàn)形式不是數(shù)值，而是簡單的排序。在面對可選項時，決策者往往不會為可選項賦值，而是通過對選項排序來做出選擇，如投票就是人們表現(xiàn)序數(shù)的一種方式。這時決策方案沒有對應的數(shù)值，只有序數(shù)，但是序數(shù)對偏好的表現(xiàn)力更強，也更易于計算和選擇。

效用無論是以數(shù)值還是序數(shù)的形式表現(xiàn)出來，最終都是通過計算得出結果進而成為政策選擇，這一過程被概括為理性決策模型。理性決策模型假定決策過程的完全理性，決策行為追求整體效用的最大化?！叭藗冇脗溥x方案及其結果來解釋自己的行為。與此相似，人們在解釋他人的行為時，也通常會想象出一組期望和偏好以使他人的行為理性化?！保?］在理性決策模型中，無論是社會價值、善、社會福利函數(shù)，還是目標規(guī)劃等等，都被轉化為統(tǒng)一的計算符號并進行加工，決策所關注的是偏好的最大化滿足，決策結果因此具有最優(yōu)解和唯一性。這正好符合了功利主義原則。功利主義思想的創(chuàng)始人邊沁提出了一個核心概念，也就是效用。在邊沁看來，無論是快樂還是痛苦都可歸于效用，效用具有可計算性與可通約性的特征，通過效用的概念可以將政策問題的多面向統(tǒng)一起來，簡化為單一維度。繼而，政策過程就只需對效用進行計算，然后根據(jù)最大多數(shù)人最大幸福的結果主義導向，選擇效用最大化的方案作為政策選擇。盡管20世紀30年代時梅里亞姆就一直強調政策問題的現(xiàn)實性，其學生拉斯韋爾也呼吁政策過程的民主化維度，但政策過程仍然深受技術理性的影響，政策分析的目標就是將不穩(wěn)定的、意識驅動的和紛爭的政治世界帶入理性的、科學的知識統(tǒng)治之下。康德的道德推理被邊沁的測量運算所代替，絕對主義道德命令被結果主義取代，數(shù)學思維主宰了決策過程。

博弈論在效用決策模型基礎上將約化論向前推進了一步，將理性選擇在個體層面表現(xiàn)出來。博弈論幾乎完全繼承了決策理論中的基本假設，如決策主體是追求效用最大化的個體，決策方案都可以通過賦值來表現(xiàn)優(yōu)劣并實現(xiàn)排序，社會政策是在多個選項中進行效用測算的結果，等等?！肮诺涞摹?jīng)濟人’和現(xiàn)代形式化的決策論與博弈論中的理性人，都是在有嚴格限制和明確界定的情境中，作出最優(yōu)的選擇。理性要求在這些限制與情境下，行為體本質上如霍布斯式般無情地追求價值最大化、進行一致的測算（reckoning）或調整。”［6］理性經(jīng)濟人在投入既定的情況下追求產(chǎn)出的最大化，或者在產(chǎn)出既定的情況下追求投入的最小化，在不確定的情況下則追求預期效用的最大化。但是，與效用決策模型不同的是，博弈論認為決策結果應當考慮個體的行動選擇，而一旦考慮個人行動，則可能出現(xiàn)個體理性無法帶來集體理性的結果。也就是說，社會選擇的均衡結果并不總是并且往往不是社會效用最大化的那個選項，其中納什均衡與囚徒困境都突出體現(xiàn)了這一點。在實際應用中，博弈論不適用于處理真實情境中的政策問題，也很少用于建構或者解決現(xiàn)實問題，更多的是根據(jù)抽象的假設和模型來檢驗決策選擇，博弈論在政策話語中的影響主要是為一定的模型或者方向進行合理性論證?！霸诖蠖鄶?shù)情況下，在政策話語中，博弈理論被用來抽象地合理化既有政策，而并非一個應用于實際情形的實踐模型。”［7］

無論是效用決策模型還是博弈論都假定現(xiàn)實問題可以而且應該被納入一個既定的認識論框架中來進行加工并得出結論，都將計算結果最大化的方案作為政策產(chǎn)出。所不同的是，效用決策模型塑造出了一個更為純粹、更為理想化的決策情境，認為政策就是社會效用最大化的選項，而博弈模型考慮到了偏好的易變性以及個體選擇行為的復雜性，認為個體選擇并不一定帶來社會效用的最大化。不過，兩種模型都貫穿著實證主義邏輯與分析性思維，只是在具體實施方案上存在差異。多元模型的興起代表著實證主義的演進和發(fā)展，使得實證主義政策分析范式更具有解釋力和適應性。

但即使在理性決策模型受到大力吹捧時，也有著批判的聲音。不過，直到20世紀60年代隨著政策科學運動的興起，繼而在“向貧困宣戰(zhàn)”、建設“偉大社會”以及越南戰(zhàn)爭中出現(xiàn)政策失靈，才推動了對實證主義政策范式的全面反思，繼而追溯到對科學理性的批判上。實證主義范式將政策過程設定為科學過程，“政策科學似乎在一定程度上受客觀主義理想的驅使，將決策問題的結果簡化為無結構的群體，以某種或多或少的質量來表達替代行動方案的結果，其中明確確立了可通約性標準。此外，我們已經(jīng)看到，這種簡化主義方法在我們的思想傳統(tǒng)中是多么普遍，以及對某些結構特征或不連續(xù)假定是多么不可接受”［8］。政策問題與社會政治背景緊密相關，無法將其剝離開來并表現(xiàn)在可計算可獨立的符號上，因此政策問題也不能限定在科學范式內(nèi)進行建構。博弈論在強調個體理性選擇行為時，也顯示出個體偏好、道德準則、社會目標、歷史因素等對決策行為的重要影響，這表明復雜的政策問題并不能化約為統(tǒng)一的符號系統(tǒng)，政策目標也不能限于單一的最優(yōu)或者最大。相反，博弈論的發(fā)展也表明，政策分析中應當降低實證數(shù)據(jù)的絕對性和嚴格性要求，綜合道德、偏好、價值等多重因素，這為政策分析向后實證主義的轉向做好了鋪墊。

二、后實證主義政策分析范式的修正

到20世紀70年代，社會思潮整體從實證主義轉向后實證主義，政策分析范式也出現(xiàn)了第一次轉換，從實證主義政策分析范式轉向后實證主義政策分析范式。不過，后實證主義政策分析并未提出完整的分析框架和假設，其觀點是在對實證主義分析框架進行批判的同時做出表達，在一定程度上可以看成是對實證主義政策分析范式做出了修正。

第一，從人文解釋學派出發(fā)認為政策意義是社會建構的。實證主義分析運用規(guī)范的科學方法、統(tǒng)一的概念體系、嚴格的因果推理以及標準化的流程開展政策分析，這被看成是現(xiàn)代性與科學性的體現(xiàn)。而基于現(xiàn)象學與存在主義發(fā)展起來的解釋學則從根本上解構了統(tǒng)一性、標準化以及權威主義的假設。索緒爾通過符號概念的引入，提出了符號的能指與所指之間的不確定性。在索緒爾看來，任何符號的意義都會隨著不同的符號系統(tǒng)而發(fā)生變化，因此符號的所指是流動的或者是隨意的，而不是固定不變的。索緒爾的這一觀念在維特根斯坦那里得到發(fā)展，針對當時備受擁護的邏輯主義，維特根斯坦提出，所有的知識都只是一種語言游戲，意義的來源是隨意的，需要結合當時的情境來加以解釋。如此一來，政策以及政策方案作為一種文本或者符號，其意義也是不固定的。這就意味著政策并不是一個“客觀”存在，所有的政策方案都需要對符號進行意義界定，政策方案都是社會建構起來的，并且同等的有效。

第二，從法蘭克福學派出發(fā)批判政策過程中的工具理性。緣起于早期馬克思學派和韋伯，法蘭克福學派承繼了關于人的異化的觀點，全面批判工業(yè)社會的技術理性、工具理性和實證主義。法蘭克福學派提出將政策分析的視角轉移到結構與關系層面，只有這樣才能看到實證主義政策分析的根本性問題。只要社會中存在支配－依附的關系，政策過程的參與機會與參與分量上就不會是平等的，整個政策流程也必然是單向度的和控制導向的。其中使用的技術和方法在本質上都只具有工具理性，政策過程失去了價值與關懷，無法使人實現(xiàn)真正的解放。“科學直接導致了控制，而不是解放所需要的自我反思。這一趨勢又強化了技術決定論的意識及其決定性的社會效果?！保?］因此，政策過程應當從結構上來做出根本性的轉變。哈貝馬斯提出交往行動理論，以交往理性來挑戰(zhàn)西方的技術理性中心主義，以此批判資本主義對生活世界的殖民。交往行動理論推動了商談倫理和商談政治的出現(xiàn)，提出通過商談來重振民主，通過民主來解構單向度的技術和控制，這也推動了政策過程中的民主化轉向。

第三，倡導政策過程中倫理和價值的“復魅”。政策科學運動的興起模糊了政策制定與政策執(zhí)行之間的邊界，同時新公共行政學派明確提出跨越政治－行政二分框架，在行政過程中注入民主和價值，由此可以推論，政策過程無論是在哪一階段，在關注科學的同時都不能忽視價值。不過，對功利主義沖擊最大的是羅爾斯的正義論。功利主義強調結果主義和總和排序，將個人權利僅僅理解為選票或者數(shù)值，羅爾斯認為這忽視甚至是有意排斥了個人偏好和具體訴求，使得個人權利的實現(xiàn)流于形式。羅爾斯重申契約正義的觀念，通過無知之幕的提出以及優(yōu)先原則的確定，將政策過程轉到協(xié)商與合作的層面上來。在羅爾斯看來，個體一旦具有理性就必然是偏私的，因此應當通過制度的設計如“無知之幕”的設立來消除個人私利追求對制度正義的影響。羅爾斯強調制度對交換關系和有序競爭的保障作用，不僅如此，當競爭帶來不平等和差異擴大時，制度還會實施分配功能來縮小社會差距。羅爾斯所持的是“公平的正義”觀，強調通過制度途徑來保障工業(yè)社會中的個體權利，實現(xiàn)政策過程中的公平與平等，以此實現(xiàn)政策正義。羅爾斯的正義論標志著社會選擇中價值的回歸，政策分析從技術路徑轉向價值層面，在其之后，阿瑪?shù)賮啞ど?、麥金太爾、納斯鮑姆等學者紛紛對羅爾斯的正義論進行了擴展和補充，如森論證了能力對于正義實現(xiàn)的重要性，而納斯鮑姆將森的能力理論從經(jīng)濟領域擴展到社會正義領域，進一步闡釋正義與美德，倡導價值回歸，構成了后實證主義政策分析的一個重要面向。

第四，用經(jīng)驗知識補充政策分析中的專業(yè)知識。受到實用主義思想的影響，教育學認為在知識獲取與傳授中要從重視理性知識轉向重視經(jīng)驗知識和實踐知識，這擴展了實證主義范式對知識的狹隘理解。實證主義強調知識和方法的專業(yè)性和科學性，所獲得的知識都是通過系統(tǒng)學習與專業(yè)訓練來獲得，而在杜威看來，“不管一個人的知識有多么的豐富，所受的訓練有多么的專業(yè)，他對新科目的理解或對舊科目中新的內(nèi)容的理解，都必須通過直接體現(xiàn)這種存在或這種性質的活動來完成”［10］。知識不能僅僅來自于頭腦中的理論連接和方法復制，而是必然來自于實踐和經(jīng)驗。只有經(jīng)驗才能將人們的知識整合起來，才能使得理論認知具有現(xiàn)實意義?！敖?jīng)驗哪怕只有一兩，也勝過一噸的理論，實在是因為任何理論都必須在經(jīng)驗中才有生命，有可核實的意義。一個經(jīng)驗，一個很卑微的經(jīng)驗，可能產(chǎn)生并且承載無限量的理論（或智能要義）。一個理論若是離了經(jīng)驗，甚至不確定仍可成立為理論。它可能變成只是文字公式，只是一組口頭禪，有了它，思考或真正的理論說明成為不必要與不可能了。”［11］繼而，皮亞杰將弗洛伊德那種相對隨意的、缺乏系統(tǒng)性的臨床觀察發(fā)展成系統(tǒng)的理論，認為人的智力是一種適應形式，是主體與環(huán)境相互作用的結果。人的認識是建構出來的，認識的心理發(fā)生是在動作和實踐中產(chǎn)生。［12］對經(jīng)驗知識與實踐知識的強調也對政策分析中的專業(yè)主義提出了挑戰(zhàn)，政策過程被導向社會性與實踐性的方向。

總體來看，后實證主義否定了政策問題的客觀性假設并對政策分析中的技術理性提出質疑，從不同維度對實證主義進行批判和反思，將被實證主義所排斥的情境與經(jīng)驗重新拉回政策過程中。但是，后實證主義政策范式對實證主義做出的糾偏具有矯枉過正之嫌，其對客觀性與技術理性的否定使其陷入了相對主義的一端，也給自身招來了諸多批評?！袄硇灾髁x的方法至少能回答這個領域的基本問題。后實證主義的批評者認為，后實證主義形成的答案與觀點和看法一樣多，所有這些觀點都具有同等的價值和有效性。理性主義者認為，這根本不是答案，只是政治混亂的放大?！保?3］對技術理性的否定并沒有提出解決問題的根本答案，相反，政策過程中的技術理性追求是有其合理性的，政策過程不可能完全放棄技術理性?！霸谡叻治龊鸵?guī)劃中爭論的轉向并不是以科學為代價的，更不是以理性為代價的，而是以人類事務中對科學和理性不必要的狹隘誤解為代價的?！保?4］正因如此，后實證主義的發(fā)展只是緩和了政策分析中對技術理性的極端追求，但并沒有動搖實證主義的根基。相反，后實證主義所做出的糾偏在一定程度上警醒了實證主義范式，推動其有意識地納入價值和社會因素而避免偏狹和封閉，實證主義因此而得到修正和完善，其地位反而得到鞏固。尤其是隨著信息技術的迅猛發(fā)展，政策分析中的技術工具得到優(yōu)化，政策分析的技術合理性再次突顯出來，人們越發(fā)依賴技術分析來應對社會風險。到21世紀初，費希爾看到，“理性選擇，尤其是從經(jīng)濟學中借鑒或實踐的，顯然是占優(yōu)勢的。它現(xiàn)在是政治科學和社會學中最流行的理論取向之一”［15］。理性選擇理論仍然得到廣泛應用，這意味著實證主義在現(xiàn)實的政策分析中仍然發(fā)揮著重要作用。

三、走向行動主義政策分析范式

在全球化、后工業(yè)化進程中，社會整體進入了高度復雜性與高度不確定性的歷史階段，這一時期就是貝克所說的風險社會，也有信息社會、晚期資本主義、自反性現(xiàn)代性等多種表達。相比于工業(yè)社會中不確定性程度相對較低的狀態(tài)，風險社會意味著一個全新的歷史階段。社會中個性化與差異化因素突顯出來，無法被簡化和統(tǒng)一，這就打破了標準化的符號表達系統(tǒng)，政策問題表現(xiàn)出多元且凌亂的一面。另外，各種有形和無形的因素都處于高速流動的狀態(tài)中，不斷發(fā)展和變遷，同時彼此關聯(lián)形成高度復雜的網(wǎng)絡和聯(lián)結。社會網(wǎng)絡所牽涉的因素眾多，任何環(huán)節(jié)的斷裂都可能影響到整個網(wǎng)絡，每個節(jié)點都可能引發(fā)高度不確定性的政策問題，政策問題因此具有高度復雜性與高度不確定性。

風險社會成為新的政策背景，推動了對實證主義政策分析范式的全方位解構。雖然實證主義內(nèi)部有不同的分支，觀點在不同歷史階段中出現(xiàn)了演進與調整，但總體來看，實證主義仍然遵循著固定的思維和規(guī)范的程序，堅守著技術理性的優(yōu)越性與排他性，實證主義主導下的政策分析是在科學范式內(nèi)部開展，基于制度所劃定的有形和無形的邊界和程序來做出行動。而風險社會的到來挑戰(zhàn)了實證主義范式的合理性。實證主義囿于技術路徑對政策問題做出界定，但高度復雜性的政策問題并非一個明確的客觀存在，不是一個可以被簡單數(shù)值化的對象，也不能在技術路徑上做出有效應對?！鞍焉鐣尘昂鸵饬x排除在技術風險分析角度之外提供了一種抽象性，它提高了結果在主體間（intersubjective）的有效性，但卻以忽視風險的社會過程為代價。”［16］技術工具的發(fā)展與分析性思維的完善都只是在技術路徑上的優(yōu)化，而不能對社會風險做出全面表達與建構。實證主義范式遵循對事物化繁為簡的原則，但高度復雜性的政策問題卻超出了技術所能化簡的范圍，或者說根本無從化簡了?！斑@種復雜性排除了政策過程的‘一般理論’；任何理論都只抓住了多方面背景的一個方面。它排除了任何可能從一個價值取向提供建議的單一政策分析工具。它排除了過分簡化的個人模型，這些模型忽略了情感的作用、啟發(fā)式的功能和人類思維的復雜性。”［17］實證主義范式所做出的標準化的政策建構都失效了，制度化的與常規(guī)化的政策分析范式需要做出根本性的轉換，即轉向行動主義政策分析范式。

行動主義的概念起源于“巴黎學派”的“行動者網(wǎng)絡理論”（ANT）。拉圖爾等人為解決科學哲學或知識社會學的問題而對傳統(tǒng)科學范式的知識學科提出挑戰(zhàn)，“他們認為科學自身如何作為一個社會構成物，受制于傳統(tǒng)、共識與偏見”［18］。這種觀點認為科學與社會無法分割，而是逐漸融合，這推動人們對主客體分離的認識框架、科學的邊界、理性與非理性的界定等問題做出反思。反思的結果是，既定的結構與邊界都不存在，科學并不存在于真空中，也不具有相對于其他知識的優(yōu)越性，因此政策過程并不能在封閉系統(tǒng)中開展。事實上，在高度復雜性的社會背景下，政策分析不再遵循既定的結構和制度，不再遵循所設定的程序和規(guī)則，高度不確定性的存在解構了一切設定和邊界。結構對行動的規(guī)范意義減弱，行動逐漸擺脫了結構的單向束縛而反過來對結構做出修正。行動主義是相對于制度主義而言，但由于實證主義注重標準化程序與規(guī)則因而具有了典型的制度主義特征，為了突出政策分析中對形式規(guī)則的突破，本文直接用行動主義的概念去指稱這種新的政策范式。當科學與社會無法分割、行動與結構彼此互構時，實證主義所設定的邊界和規(guī)范失去了原本的意義，政策分析從制度主義轉向行動主義了。行動主義政策分析范式不否認事物的客觀存在，但更注重政策問題與方案的社會建構性；不否認技術理性的合理性，但也看到其片面性；不否認制度與規(guī)范的重要性，但否定單向度的流程和控制?？傮w來看，行動主義突破了固定的結構和邊界，強調融合、包容、靈活與互構。

第一，在價值上融合民主與科學兩大主題。拉圖爾以TRF（促甲狀腺素釋放因子）為個案，通過對實驗室的觀察發(fā)現(xiàn)，即使是在實驗室里的所謂事實也是制造出來的，是將事實脫離了時空情境而視為歷史從而成為事實。“客體只有作為兩種記錄材料的差異時才存在?？腕w無非是一種信號，它能區(qū)分領域內(nèi)一般的背景噪音和儀器所發(fā)出的噪音。更重要的事實是，提取信號并承認它的特性，取決于為擁有穩(wěn)定的鑒定基礎所應用的重要的和費用大的程序?！保?9］拉圖爾認為，科學實驗過程中應該避免使用這樣的表述：“物質是借助生物鑒定被發(fā)現(xiàn)的”，或“物體產(chǎn)生于對兩個峰值之間差異的確定已被證實”?！笆褂眠@樣的表述無異于傳遞錯誤的印象即某些物是先驗地存在的，它們只等待科學家把它們的存在揭示出來?！钡?，實驗室的推斷的邏輯不能離開它的社會學根據(jù)。同樣，行動主義政策分析并不否定科學路徑，只是不再將科學等同于實驗室封閉環(huán)境中的技術發(fā)明，而是將科學置于民主化場景中，在民主路徑中實現(xiàn)科學。行動主義看到，人的認知無法發(fā)生在主－客體分離的框架中，技術路徑始終與社會背景相關，政策主體也不可能完全脫離政策對象，因此政策分析發(fā)生在政策主體與政策對象的互動中，也只有在互動與協(xié)商中才能實現(xiàn)科學的政策分析。

第二，在知識上綜合技術理性與經(jīng)驗知識。行動主義分析框架認為，經(jīng)驗對于人的認知是必不可少的。政策認知一面朝向自然，將認知過程視為科學發(fā)現(xiàn)過程，另一面朝向人類世界，也就是現(xiàn)象學所界定的“生活世界”，在這一意義上認知可以被視為經(jīng)驗。這也就是說，政策過程中一方面要重視技術和工具，運用各種先進技術工具來提升政策效能，另一方面，也要看到技術的局限性，基于現(xiàn)實生活中的經(jīng)驗知識來對科學認知作出補充。實際上，人都是生活在具體的經(jīng)驗中，科學也建立在經(jīng)驗的基礎之上?！爱斠芯空J知或心智本身的時候，不考慮經(jīng)驗就顯得站不住腳了，甚至是悖謬的?！保?0］相比于后實證主義對實證主義的修正，行動主義分析框架更積極地倡導技術理性與經(jīng)驗知識的融合，理性的政策設計與情境性的政策試驗的結合，重視常識、想象、直覺等之前被認為是非理性因素的作用，實現(xiàn)政策分析中多元模型、多重知識、多元體驗的共同作用。這也可看成政策分析的實踐視角，“政策分析的實踐視角不僅意味著一個層面的變化（微觀與宏觀）或分析方向（自下而上而非自上而下），而且更廣泛和更深刻的是，在對待政治參與者、官員、行政人員以及通過自身行動和興趣來填充公共生活的公民時分析焦點的類似變化。政策分析的實踐視角改造了傳統(tǒng)的分析對象——政策制定、實施和政策效果。正如我們所說的，實踐不僅是工具性的，甚至是務實的。相反，它總是需要一個綜合的判斷，考慮各方面的情況，包括客觀的和個人的”［21］。實踐導向強調將政策分析置于現(xiàn)實的真實背景中，將政策還原為具體的場景，這一場景是具體而真實的，充滿了個體之間的互動與反思，因此，政策分析也應基于技術理性與經(jīng)驗理性的完整認知來做出。

第三，在流程上強調問題情境與即時行動。實證主義政策分析范式注重自上而下的政策設計，希望將現(xiàn)實問題納入科學范疇之中進行分析和處理，將社會問題清晰化、簡單化，但是，風險社會中政策問題是在特定時空中發(fā)生的，具有強烈的社會情境性，具有突發(fā)性與不可預見性，這就意味著自上而下的政策設計失效了。風險社會中的高速流動與快速變遷對決策的時效性提出了更高的要求，這時不可能窮盡所有的影響因素和變量，也不可能先交付技術專家或者政治精英進行分析之后再進行執(zhí)行，固定的分工和流程都會帶來政策的時滯，因此，政策分析應發(fā)生于具體的、即時的行動中?！帮L險社會中的決策是在行動中發(fā)生的，可以理解為決策與執(zhí)行的一體化?！保?2］行動主義政策分析超越了線性的政策流程以及任何制度設計和規(guī)范，超越了決策與執(zhí)行等不同階段的劃分，超越了決策過程中集權與分權的爭論，而是落實在具體的行動中開展政策分析。無論是個體還是組織都可以成為政策分析的行動主體，這一行動不局限于事先的安排或者設計，完全依托于事情的當時狀態(tài)而開展分析。政策分析擺脫了組織與結構的限制，從抽象原則的王國中走下來，體現(xiàn)在靈活性與彈性化的行動上。

第四，在結構上重塑制度與行動的關系。無論是實證主義還是后實證主義都是強調結構、制度對人的行為的規(guī)范性，強調政策分析中各種規(guī)范、程序和步驟的合理性，而行動主義否定了政策分析中制度主義的假設，將行動從制度規(guī)范中解放出來?！叭绻f新制度主義（對制度主義）的反思是回溯性的，那么行動主義的反思則是重構性的。”［23］行動主義認為行動并不是受到制度的規(guī)范和約束，行動與制度之間是相互建構的，因此可以擺脫制度的束縛來進行政策分析。“行動主義承認制度之于行動的規(guī)范效力，因而不能完全脫離制度而盲目行動。但更為重要的是，行動主義主張行動對于制度的建構權，認為任何制度都需要接受行動的建構與重構，要求把制度放在行動中去認識、理解和加以檢驗?！保?4］在制度主義框架中只存在受到制度約束的“行為”，“行為”是在科學主義、實證主義的模式下開展，是與主客體分離的認識結構相適應的一種行動方式，其目的是為了發(fā)現(xiàn)作為真理存在的客觀問題，其中所運用的敘述、分類、抽象、設計與規(guī)劃，都是科學范式中的手段而已。行動則對應于具有自主性的組織，是擺脫了等級結構與框架束縛之后作為自主的行動者所開展的思考與判斷。制度依然存在，但轉化為行動中的理性信念，成為支持行動開展的平臺。行動是面對具體問題時所做出的即時反應，是對真實的問題和差異表達的關懷和尊重，行動會對制度進行建構，持續(xù)的行動會轉化為制度存在。

四、政策分析范式的發(fā)展

行動主義從橫向和縱向兩個維度對實證主義范式做出了批判與修正。

第一，在橫向知識體系上，行動主義強調通過協(xié)商對理性知識做出補充，這推動了政策分析的民主化。人們重新審視理性的概念，發(fā)現(xiàn)科學不應自成一個權威系統(tǒng)并終結其他的話語體系，而只是眾多理性解釋體系中的一種?！叭藗兿Ｍㄟ^技術的推動來更好地回應生活問題，但卻發(fā)現(xiàn)，科學化與技術化成了公共政策與具體生活隔離開來的另一道屏障?！保?5］政策過程不應受到技術理性的壟斷，相反，為了尋求意義，政策只能是社會建構的。這樣，政策過程從強調科學性與技術性的理性決策模型中被拉開，多元政策模型出現(xiàn)。如林德布洛姆的漸進決策模型將政策過程拉回現(xiàn)實的政治生活中，認為任何問題都包含著技術分析所無法包容的因素，“除非考慮任何社會沖突中的價值或利益，否則這些問題就不能得到全部解決。解決問題需要的與其說是分析，而不如說是政治”［26］。政策評估中不再無視主體的存在，不強調評估者與被評估者之間的邊界與距離，而是認為評估結果是在評估者與評估對象之間的互動結果。

羅爾斯和哈貝馬斯推動了協(xié)商民主的興起，以此推翻技術專家主導、技術工具壟斷、理性邏輯主宰的政策過程，民主的議題復興并推動政策分析的開放性。到20世紀90年代，費希爾明確提出政策分析中的論證轉向（argumentative turn），德雷澤克、施耐德和英格蘭姆等提出審議性政策分析（deliberative policy analysis），亞諾（Yannow）等提出詮釋性政策分析（interpretative policy analysis），雷恩、斯密特等提出批判式政策分析（value-critical policy analysis），德利翁、托格森等提出參與性政策分析（participatory policy analysis），哈杰爾等提出協(xié)商式政策分析（deliberative policy analysis），倡導政策分析中的民主價值。雷加諾的后建構主義政策分析將政策視為文本，而文本本身就是社會建構的，其中的分析任務就是理解意義是如何建構的以及何種意義在公共領域中有顯著性。政策過程中不再強調絕對性，而應當是在特定情境之下的或者相機行動的“絕對性”。［27］哈基寧等提出敘述性政策分析作為對傳統(tǒng)政策分析的替代路徑，尋找基于共識與共同基礎的政策建構方式。［28］這些觀點和概念的出現(xiàn)都強調了政策分析的政治性與社會性，在政策分析中補充了經(jīng)驗性與實踐性的內(nèi)容，推動了政策知識的包容性發(fā)展。

第二，在縱向政策流程中，行動主義弱化了政策分析的設計導向與階段劃分，強調政策分析中的行動調適和階段延展。政策階段論可以看成是理性主義應用的產(chǎn)物，強調政策階段之間的順序、政策過程的線性流程、專家話語、階段之間的分界，以及政策系統(tǒng)與社會背景之間的邊界。政策階段論將政策分析分階段、分步驟地分割開來，政策過程因此變得清晰而明確。但薩巴蒂爾認為，現(xiàn)實中政策分析并不遵循嚴格的階段論，并總結了對政策階段論的六個非常具體的抱怨［29］。政策階段論體現(xiàn)出了設計導向，而行動主義政策分析強調政策分析中的學習與延展。具有代表性的理論如薩巴蒂爾和詹金斯的倡導聯(lián)盟框架（ACF，Advocacy Coalition Framework）以及韋布爾的資源依賴理論（RDT，Resource Dependency Theory）［30］，二者都致力于解釋政策子系統(tǒng)中的政策變遷，前者認為多元主體形成的政策信仰的變化會推動政策變遷的發(fā)生，后者認為政策過程中往往是在行動者的相互依賴和合作中推動政策變遷。這些觀點都可以納入行動主義的框架，政策過程是在具體行動中不斷延展。政策分析不只停留在政策制定階段，或者說，行動主義直接忽視了政策制定與政策執(zhí)行之間的分界，認為政策分析發(fā)生在政策全過程中。決策者總是根據(jù)他們對情境和經(jīng)驗的解釋，來預測當前行為可能在未來產(chǎn)生的結果繼而決定如何行動，也就是說，決策者的行動都是相機而動的?！巴ǔ：茈y描述決策的歷史。當（甚至是否）做出一個決策時，誰做出的決策、決策的意圖是什么、決策的結果是什么，這些都不清楚。許多決策都是在對方缺席的情況下做出的，決策過程通常會討論問題但卻無法解決這些問題。決策不是在明確的決策過程中做出的，決策過程通常也無法做出決策。”［31］在高度復雜性與高度不確定性的社會條件下，政策分析更不可能在政策制定階段完成，而是在執(zhí)行中不斷學習和調適，這也是行動概念本身的意義所在。

伴隨著社會歷史的發(fā)展以及社會治理模式的變遷，實證主義政策分析發(fā)展到后實證主義的修正和糾偏，再到行動主義政策分析范式，其中經(jīng)歷了兩次范式轉換。范式轉換受到社會問題的復雜性與不確定性程度提高的推動。工業(yè)社會中政策問題的復雜性與不確定性程度相對較低，基于技術理性主導的政策分析能夠對政策問題做出清晰化表達和簡單化處理，由此形成了標準化的、模式化的政策分析框架。而在高度復雜性與高度不確定性的風險社會中，實證主義政策分析屢屢?guī)碚呤ъ`，致力于劃界與分類的實證主義政策分析范式失效了。基于后實證主義所帶來的知識基礎，結合新的社會情境的推動，政策分析范式轉向行動主義。行動主義從橫向知識體系與縱向流程設計方面對實證主義做出批判式發(fā)展，具體體現(xiàn)為知識的開放性與流程的靈活性。行動主義政策分析表現(xiàn)為包容、靈活、彈性與延展，最終落腳到主體之間的互動與合作行動上，也可以認為，行動主義政策分析范式是一種合作范式。

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