作者簡介

朱彤(中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所)

摘要

由于不同能源資源稟賦和開發(fā)利用程度差異，我國能源工業(yè)中的煤炭工業(yè)、石油工業(yè)、天然氣工業(yè)和電力工業(yè)的階段劃分與當(dāng)前所處階段不完全相同。目前，煤炭工業(yè)進(jìn)入產(chǎn)量穩(wěn)中有降和清潔利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化期，石油工業(yè)處于產(chǎn)量停滯的瓶頸期，天然氣工業(yè)和電力工業(yè)都處于快速增長期。我國能源管理體制也伴隨著能源工業(yè)的發(fā)展變化而變化，從部門管理到綜合管理嘗試，從政監(jiān)分離到政監(jiān)合一的變化，在特定時期促進(jìn)或抑制能源工業(yè)高效發(fā)展。但無論如何，經(jīng)歷七十年的曲折發(fā)展，我國能源工業(yè)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障供應(yīng)能力顯著增強(qiáng)，能源工業(yè)技術(shù)能力與裝備水平大幅提升，能源清潔高效利用與節(jié)能減排水平明顯改善，成為全球能源清潔低碳轉(zhuǎn)型的領(lǐng)先者之一。展望未來，我國能源工業(yè)發(fā)展應(yīng)高度重視短期內(nèi)以化石能源內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主的能源轉(zhuǎn)型策略對我國能源安全的不利影響，而解決這一問題的關(guān)鍵在于通過深化能源體制改革，使能源轉(zhuǎn)型成為改善我國能源安全的助推器，而非惡化能源安全的加速器。

關(guān)鍵詞

能源工業(yè)；回顧；展望

*作者郵箱：13911025524@163.com

國家社會科學(xué)基金重點項目“促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的能源體制革命理論框架與實現(xiàn)機(jī)制研究”（18AGL016）；中國社會科學(xué)院登峰戰(zhàn)略優(yōu)勢學(xué)科（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)）成果。

一、中國能源工業(yè)發(fā)展歷程

1949年以來我國能源工業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷，從制度變革角度，可以分為計劃經(jīng)濟(jì)時期和向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期。然而，由于不同能源資源稟賦及其開發(fā)利用程度差異，煤炭、石油、天然氣和電力工業(yè)的階段劃分及其起始點并不完全相同。

（一）煤炭工業(yè)

煤炭是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力能源。無論是“文化大革命”動蕩的十年期間，還是在改革開放經(jīng)濟(jì)快速增長時期，煤炭產(chǎn)量都保持相對較高的增長。我國煤炭工業(yè)近七十年發(fā)展歷程大致可以分為四個時期（見圖1）。

第一個時期是恢復(fù)與初步發(fā)展時期（1949～1977年）。這一階段，煤炭工業(yè)先后經(jīng)歷了三年恢復(fù)期（1949～1952年）、1958年開始的“大躍進(jìn)”，以及1966～1976年的“文化大革命”，煤礦工業(yè)發(fā)展受到極大干擾。但煤炭供應(yīng)短缺會促使中央政府放寬政策（比如，1972年鼓勵地方煤礦和小煤礦發(fā)展政策），地方政府也盡力保護(hù)煤礦生產(chǎn)，從而使煤炭產(chǎn)能穩(wěn)步增加（中國煤炭志編纂委員會，1997）。1976年，全國煤炭產(chǎn)量達(dá)到了4.84億噸，1977年達(dá)到5.5億噸，與1949年的3000萬噸相比，增加了將近16倍，為我國煤炭工業(yè)發(fā)展奠定了初步基礎(chǔ)。

第二個時期是轉(zhuǎn)型發(fā)展期（1978～2000年）。1978年，中共中央十一屆三中全會召開，煤炭工業(yè)隨之進(jìn)入了轉(zhuǎn)型發(fā)展時期。這一期間，煤炭體制從完全的計劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到初步的市場經(jīng)濟(jì)體制。1985年開始實施的煤炭行業(yè)投入產(chǎn)出總承包政策是這一時期關(guān)鍵性的制度變革因素。11992年7月，國家取消了計劃外煤價限制，放開指導(dǎo)性計劃煤炭及定向煤、超產(chǎn)煤的價格限制，出口煤、協(xié)作煤、集資煤全部實行市場調(diào)節(jié)。1994年7月，取消了統(tǒng)一的煤炭計劃價格，除電煤實行政府指導(dǎo)價外，其他煤炭全部由企業(yè)根據(jù)市場需要自主定價。1995年，我國煤炭企業(yè)開始探索建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，1998年，國務(wù)院改革了煤炭管理體制，下放原煤炭部直屬的國有重點煤礦，推進(jìn)政企分開（《新中國煤炭工業(yè)》編輯委員會，2006）。

1 其核心內(nèi)容是對煤炭產(chǎn)量、基本建設(shè)投資及規(guī)模、財務(wù)三項指標(biāo)進(jìn)行承包，國家賦予煤炭企業(yè)部分自主經(jīng)營權(quán)，比如企業(yè)有權(quán)按照當(dāng)年承包指標(biāo)，自主安排季度、月度生產(chǎn)計劃，有權(quán)招聘所需人才等。同時，國家對國有重點煤礦采取了一些優(yōu)惠政策。比如，以1984年分配計劃為基數(shù)，對不同的煤炭產(chǎn)量實行不同的煤價政策：對每年遞增的包干產(chǎn)量，按國家調(diào)撥價格加價50%，在此基礎(chǔ)上超產(chǎn)的煤炭，按國家調(diào)撥價格加價100%，或者由企業(yè)自主議價銷售。

體制變革使煤炭工業(yè)效率得到提升，企業(yè)活力得到增強(qiáng)，煤炭產(chǎn)量以每隔2～5年增加一億噸的速度增長，2000年達(dá)到13.84億噸，22年間增加1.23倍，產(chǎn)量年均增加3500萬噸。

第三個時期是超常發(fā)展期（2001～2012年）。我國煤炭工業(yè)這一時期進(jìn)入超常發(fā)展階段的根本原因是我國工業(yè)進(jìn)入重化工業(yè)階段。2001年，以收入計算，我國重工業(yè)比重為62%，2012年達(dá)到歷史峰值72%，增加了10個百分點。重化工業(yè)快速增長拉動對煤炭需求快速增長，從而使煤炭年產(chǎn)量在10億噸級以上的規(guī)模上能夠持續(xù)十年的高速增長（9.4%）。從圖1可以看到，從2001年開始，煤炭產(chǎn)量曲線變得非常陡峭。煤炭產(chǎn)量連上幾個臺階：2004年突破20億噸，2009年突破30億噸，2012年產(chǎn)量接近40億噸。十一年間煤炭產(chǎn)量增加1.87倍，產(chǎn)量年均增加2.25億噸。

第四個時期是結(jié)構(gòu)優(yōu)化期（2013～2017年）。2013年，我國煤炭產(chǎn)量達(dá)到39.74億噸的峰值后，2014～2016年已經(jīng)連續(xù)三年出現(xiàn)絕對產(chǎn)量下降，分別為37.47億噸、34.11億噸和35.24億噸。三年期間煤炭產(chǎn)量減少了4.65億噸。2017年雖然煤炭產(chǎn)量相比上一年增加了1.13億噸，但持續(xù)增加并超過2013年峰值的可能性不大。我國煤炭工業(yè)步入結(jié)構(gòu)優(yōu)化期，其基本特征是產(chǎn)量和消費量穩(wěn)中有降，煤炭利用清潔化，排放清潔利用低排放的結(jié)構(gòu)優(yōu)化期。

這是因為，一方面，我國建材、鋼鐵等高耗能行業(yè)能源消費先后達(dá)峰，對煤炭需求將進(jìn)入緩慢下降期；另一方面，為了減少能源消費的常規(guī)污染物和二氧化碳排放，近幾年來中央和地方政府出臺了一系列限制煤炭消費增加的政策，包括把城市區(qū)域劃定為“禁煤區(qū)”，推動電力或天然氣替代“散煤”，規(guī)定重點省區(qū)每年煤炭減量消費的數(shù)量，推動煤炭清潔利用和低排放等。

（二）石油天然氣工業(yè)發(fā)展歷程

與煤炭相比，石油天然氣勘探開采難度更大。而一旦發(fā)現(xiàn)大型油氣田，產(chǎn)量會快速上升。所以，盡管從一般意義上，我國石油天然氣工業(yè)發(fā)展面臨的體制環(huán)境與煤炭工業(yè)大體相同，但階段劃分與煤炭工業(yè)不完全相同。

1. 石油工業(yè)

1949年以來中國石油工業(yè)發(fā)展歷程可以劃分為四個時期（見圖2），即探索起步期（1949～1959年）、快速發(fā)展期（1960～1978年）、穩(wěn)定發(fā)展期（1979～2010年）和瓶頸期（2011～2017年）（朱彤，2014）。

1949～1959年是我國石油工業(yè)探索起步期。這一期間，一方面通過組建了中蘇石油股份公司（1950年），全面恢復(fù)新疆獨山子油礦，培養(yǎng)石油技術(shù)與管理人才；另一方面，積極在全國有重點地開展石油勘探工作。石油勘探工作很快在西北取得成效。1955年，克拉瑪依第一口井——克1井噴油；1957年玉門成為我國第一個包括地質(zhì)勘探、鉆井工程、油田開發(fā)、原油煉制在內(nèi)的石油工業(yè)基地；1958年，青海石油勘探局在冷湖打出日產(chǎn)800噸高產(chǎn)油井。此外，在四川發(fā)現(xiàn)了南充、桂花等七個油田。到50年代末，全國已初步形成玉門、新疆、青海、四川4個石油天然氣基地。1959年9月，大慶松基3井噴油，標(biāo)志著中國石油工業(yè)發(fā)展探索起步期的結(jié)束。

1960～1978年是我國石油工業(yè)的快速發(fā)展期。大慶油田的發(fā)現(xiàn)是中國石油工業(yè)發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)折點，它是我國第一次發(fā)現(xiàn)世界級大油田，大大加快了我國石油工業(yè)發(fā)展進(jìn)程。我國石油產(chǎn)量從1960年的520萬噸很快增長到1965年的1132萬噸，結(jié)束了對石油進(jìn)口的依賴。此后，我國利用勘探開發(fā)大慶油田積累的技術(shù)和經(jīng)驗，相繼建成了勝利油田、大港油田、長慶油田等一批較大型油氣田，我國石油產(chǎn)量連上新臺階：1969年突破2000萬噸，1972年突破4000萬噸，1976年突破8000萬噸。1978年，我國石油產(chǎn)量突破1億噸大關(guān)，進(jìn)入世界主要產(chǎn)油大國行列。

1979～2009年，我國石油工業(yè)進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期。我國石油產(chǎn)量突破一億噸之后，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時期。主要是因為在此期間，大部分油田進(jìn)入高含水期，同時沒有發(fā)現(xiàn)新的大型油田，產(chǎn)量增長主要依靠既有大油田的挖潛和技術(shù)創(chuàng)新，以及海上油氣田開發(fā)。主要措施包括：一是1979年開始與國際石油公司合作勘探開發(fā)海上石油。二是1981年國務(wù)院決定對原石油工業(yè)部實行原油產(chǎn)量1億噸包干政策，2刺激了油田生產(chǎn)積極性。三是改善老區(qū)油藏開發(fā)條件，增加鉆井密度，以及采用二次開采技術(shù)增加產(chǎn)量；引進(jìn)、消化吸收新技術(shù)開發(fā)稠油和低滲油藏。四是加大對西部，特別是塔里木盆地的開發(fā)。通過上述措施，我國石油產(chǎn)量從1億噸穩(wěn)步增長到2009年的1.89億噸，年均增長2%。同時，三十年的穩(wěn)定發(fā)展促進(jìn)了我國石油工業(yè)形成了比較完備的石油裝備制造體系，大部分裝備產(chǎn)品實現(xiàn)了國產(chǎn)化（中國油氣田開發(fā)志編纂委員會，2011）。

2 1981年6月3日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家能源委關(guān)于協(xié)調(diào)組織石油部超產(chǎn)原油、成品油出口安排問題報告的通知》，即“一億噸原油產(chǎn)量包干政策”，其主要內(nèi)容是：原石油工業(yè)部承包年產(chǎn)原油1億噸，超出部分允許原石油工業(yè)部出口，所得差價的85%作為石油勘探開發(fā)的基金，15%作為職工的集體福利和個人獎金基金，所得外匯金額留成，用于進(jìn)口器材與技術(shù)。1億噸原油產(chǎn)量包干政策改變了過去國家對油田的統(tǒng)收統(tǒng)支，收入全部上繳，花錢再靠撥款的辦法，變?yōu)槎喑a(chǎn)多分成，激發(fā)了企業(yè)活力。

2010年開始，我國石油工業(yè)發(fā)展進(jìn)入瓶頸期。我國前期主要大型油田都進(jìn)入開發(fā)后期，含水量高，產(chǎn)量峰值已過，或者即將達(dá)峰。以大慶油田為例，其產(chǎn)量1997年達(dá)到峰值5600萬噸后，逐年下降。2017年年產(chǎn)量已經(jīng)減少到3400萬噸。所以，2010年以來，中國石油產(chǎn)量突破兩億噸后，一直在兩億噸上下波動。而且，2015年石油產(chǎn)量達(dá)到2.16億噸的最高值后，已經(jīng)連續(xù)兩年出現(xiàn)絕對量的下降。2017年產(chǎn)量1.92億噸，與2017年相比減少了11.1%。因此，除非再有類似大慶油田一類的大型油田發(fā)現(xiàn)，否則未來我國石油工業(yè)可能進(jìn)入一個較長的瓶頸期，產(chǎn)量穩(wěn)中有降。

2.天然氣工業(yè)

與石油工業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了四個階段不同，我國天然氣工業(yè)的發(fā)展歷程到目前為止可以分為三個階段（見圖3）。同樣，與石油產(chǎn)量進(jìn)入瓶頸期不同，我國天然氣開發(fā)目前處于快速增長期。

1949～1975年是天然氣工業(yè)的發(fā)展起步期。在此期間，我國從四川盆地開始，到陜甘寧和塔里木盆地及沿海地區(qū)，都進(jìn)行了大規(guī)模的天然氣勘探活動。1958年在四川盆地鋪設(shè)了第一條輸氣管道，長20公里。1967年，威遠(yuǎn)震旦系整裝大氣田投產(chǎn)，威遠(yuǎn)——成都輸氣管線建成。這一時期天然氣產(chǎn)量主要來自四川盆地多個小型氣田。1949年，我國天然氣產(chǎn)量僅700萬立方米，1960年突破10億立方米，1969年產(chǎn)量接近20億立方米，1973年產(chǎn)量接近60億立方米，到1975年，天然氣產(chǎn)量達(dá)到88.5億立方米。

1976～2000年屬于天然氣工業(yè)的緩慢增長期。二十四年間，天然氣年產(chǎn)量從100億立方僅增加到272億立方米，主要是因為這段時間中國石油天然氣勘探開發(fā)重心在石油上。從20世紀(jì)90年代開始，為滿足市場需求，我國在鄂爾多斯、塔里木、柴達(dá)木、東海和鶯瓊地區(qū)加大了天然氣勘探開發(fā)力度。1995年啟輸?shù)暮獾顷懝芫€和1997年靖邊氣田投產(chǎn)、陜京輸氣管線啟輸，推動了全國天然氣生產(chǎn)，改變了全國用氣靠四川的單一源頭供氣局面（中國油氣田開發(fā)志編纂委員會，2011））。2000年，我國天然氣年產(chǎn)量達(dá)到272億立方米，比1990年增加122億立方米，年均增長12億立方米。

2001年以來，天然氣工業(yè)進(jìn)入快速增長期。從2001年開始，以“西氣東輸”和“川氣東送”工程建設(shè)為標(biāo)志，我國天然氣的勘探開發(fā)進(jìn)入快車道?？死?氣田、長慶油氣區(qū)的靖邊氣田和蘇里格氣田、四川普光氣田等一批大型整裝氣田發(fā)現(xiàn)和投產(chǎn)，建成了以鄂爾多斯、塔里木、四川和南海 4 大天然氣生產(chǎn)基地，推動了天然氣產(chǎn)量快速增長。2001～2017年天然氣年產(chǎn)量由300億立方米快速增長到 1480億立方米，年均增加74億立方米。

（三）電力工業(yè)發(fā)展歷程

電力工業(yè)一直是我國工業(yè)發(fā)展和投資的重點，經(jīng)過近七十年的發(fā)展，我國電力工業(yè)已經(jīng)建成了世界上最大的國家電網(wǎng)，擁有世界最大的發(fā)電能力。我國電力工業(yè)的發(fā)展歷程，大致可以分為三個發(fā)展時期（見圖4）。

第一個時期是恢復(fù)與初步發(fā)展期（1949～1980年）。這一時期的共同特點是電力工業(yè)在完全的計劃體制下運行，并且經(jīng)歷了1958年“大躍進(jìn)”，1966～1976年“文化大革命”的動蕩，但由于電力供應(yīng)短缺一直是能源供應(yīng)的短板，電力工業(yè)始終是國家投資優(yōu)先保障的領(lǐng)域。幾乎每一個五年計劃中，都有一批大中型火電站、水電站或者電網(wǎng)建設(shè)工程規(guī)劃。因此，電力供應(yīng)能力和發(fā)電量依然保持穩(wěn)定增長。1949～1980年，我國電力裝機(jī)容量從185萬千瓦增加到6587萬千瓦，增加了35倍，年均增長206萬千瓦；發(fā)電量從43億千瓦時增加到3006億千瓦時，增加了69倍，年均增長95億千瓦時。裝機(jī)容量和發(fā)電量躍居世界第8和第7。

第二個時期是穩(wěn)定增長期（1981～2000年）。這是電力工業(yè)穩(wěn)定增長，同時電力工業(yè)體制變動較大的時期。為解決電力工業(yè)投資嚴(yán)重不足問題，從1981年開始，國家逐步放松行業(yè)的政策限制，推動行業(yè)和企業(yè)改革?！捌呶濉逼陂g（1986～1990年），按照國務(wù)院提出的“政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”的方針，改革電力投資體制，明確了一系列有利于集資辦電的政策。31988年10月，國務(wù)院印發(fā)電力工業(yè)體制改革方案，推動電力工業(yè)的公司化改組，4成立中國電力聯(lián)合會，實現(xiàn)了電力工業(yè)的行政管理、企業(yè)管理和行業(yè)自律性管理職能的初步分開。1998年，撤銷電力工業(yè)部，電力行業(yè)企業(yè)職能由新成立的國家電力公司承擔(dān)，電力集團(tuán)公司改組為國家電力公司的集團(tuán)公司（中國電業(yè)史志編纂委員會，1998）。

電力投資政策放松與體制改革，極大地調(diào)動了各方電力投資積極性。1981～2000年，我國電力發(fā)電裝機(jī)從6913萬千瓦增加到31932萬千瓦，增加了3.6倍，年均增加1300萬千瓦；發(fā)電量從3093億千瓦時增加到13556億千瓦時，增加了，年均增加550億千瓦時。電網(wǎng)結(jié)構(gòu)與運行穩(wěn)定性不斷改善，電力系統(tǒng)基本上進(jìn)入了大電網(wǎng)、大電廠、大機(jī)組、高電壓輸電、高度自動控制的時代。

2001年，我國電力工業(yè)進(jìn)入快速增長時期。2001～2017年，我國電力裝機(jī)容量從33849萬千瓦增加到177708萬千瓦，增加了4.3倍，年均增加將近9000萬千瓦；發(fā)電量從14808億千瓦時增加到64951億千瓦時，增加了3.4倍，年均增加3100億千瓦時，相當(dāng)于英國或者意大利的年發(fā)電量。5

3 比如，由國家撥款改為貸款的政策，全國每度電加收兩分錢的辦電政策，有利于辦電資金回收的還本付息電價政策，以及賣用

電權(quán)的政策，還有電價隨煤價、運價協(xié)同等調(diào)整等一系列政策。

4 電力工業(yè)成立了六大企業(yè)集團(tuán)，即華能集團(tuán)、華北電力集團(tuán)、東北電力集團(tuán)、華東電力集團(tuán)、華中電力集團(tuán)和西北電力集團(tuán)。

5 根據(jù)BP世界能源統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2017年意大利和英國的發(fā)電量分別為2954億千瓦時和3359億千瓦時。

電力工業(yè)進(jìn)入加速發(fā)展時期的基本推動力是我國工業(yè)進(jìn)入重化工階段帶動電力需求的快速增長。此外，這一時期實施的兩次電力體制改革對電力工業(yè)快速發(fā)展也起到一定推動作用。第一次是2002年以“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”為改革內(nèi)容的電力體制改革。但這次改革僅僅實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”就停滯不前。第二次是2015年啟動的以“放開兩頭，管住中間”為主要內(nèi)容的電力體制改革，目前正在推進(jìn)之中（馮永晟，2018）。

二、中國能源工業(yè)管理體制的演變

中國能源工業(yè)七十年發(fā)展也伴隨著管理體制的變化。能源工業(yè)管理體制可能是我國變動最為頻繁的體制之一。1949～2017年間，能源工業(yè)管理機(jī)構(gòu)的重大變動（相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、拆分或合并）將近20次（金碚，2010））。能源管理機(jī)構(gòu)變動次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府換屆的次數(shù)。從中央層面能源管理機(jī)構(gòu)變化角度，我國能源管理體制自1949年迄今可以劃分為四個時期。

（一）能源工業(yè)部門管理為主階段（1949～1979年）

1949年10月，中央人民政府政務(wù)院成立燃料工業(yè)部作為統(tǒng)一的能源工業(yè)管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)煤炭管理總局、電力管理總局、石油管理總局和水利發(fā)電建設(shè)總局，分別管理煤炭、電力、石油工業(yè)。“一五”計劃完成后，為加快煤炭、石油和電力行業(yè)發(fā)展，1955年國務(wù)院撤銷了燃料工業(yè)部，分別成立了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、電力工業(yè)部，實行能源行業(yè)分業(yè)管理，管理權(quán)高度集中于中央。

此后，中央政府經(jīng)歷了多次機(jī)構(gòu)膨脹和機(jī)構(gòu)精簡的輪回，能源工業(yè)管理部門也經(jīng)歷了多次撤銷、合并和重新設(shè)立的過程。1958年在國務(wù)院機(jī)構(gòu)精簡改革中，電力工業(yè)部與水利部合并為水利電力部。1960年中央再次強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一管理，政府機(jī)構(gòu)再度膨脹。1970年國務(wù)院撤并部分機(jī)構(gòu)，煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部合并為燃料化學(xué)工業(yè)部。1975年，國務(wù)院重新恢復(fù)、建立部分部委機(jī)構(gòu)。撤銷燃料化學(xué)工業(yè)部，成立煤炭工業(yè)部和石油化學(xué)工業(yè)部。1978年以后，為適應(yīng)“文革”后國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整任務(wù)，國務(wù)院再次增設(shè)了部分機(jī)構(gòu)，其中與能源工業(yè)管理有關(guān)的中央管理機(jī)構(gòu)為：1978年3月撤銷石油化學(xué)工業(yè)部，成立石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部；1979年2月水利電力部分拆為電力工業(yè)部和水利部（周鳳起和王慶一，2002）。

（二）嘗試推動能源綜合管理（1980～1998年）

1980～1998年間中國先后兩次在中央一級進(jìn)行能源綜合管理體制改革，但遺憾的是沒有獲得成功。1980年成立了國家能源委員會。委員會主任由傳奇的獨臂將軍余秋里擔(dān)任，石油部、煤炭部和水利電力部的部長擔(dān)任副主任。國家能源委員會成立的背景是經(jīng)過十年“文革”動亂，電、油、煤都很缺乏。中央希望通過加強(qiáng)能源綜合管理來加快推動能源工業(yè)發(fā)展，改善能源供應(yīng)。但僅僅兩年后，也就是1982年，國家能源委員會因為沒有起到預(yù)期作用被撤銷。

盡管能源領(lǐng)域第一次統(tǒng)一管理的試驗遭遇失敗，但在改革開放后能源短缺的現(xiàn)實壓力下，能源管理體制的市場化改革開始萌芽。1985年，國務(wù)院提出政企分開，要求政府機(jī)構(gòu)減少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能。這為再次成立綜合的能源管理部門提供了新的可能。1988年6月實施的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，撤銷了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，成立了能源部，以加強(qiáng)宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃。能源部不再直接管理企業(yè)，主要職能是制定并實施能源發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)行政策、法令和計劃。同時在煤炭行業(yè)成立了三家公司，即煤炭統(tǒng)配煤礦總公司，東北內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)聯(lián)合公司，中國地方煤礦聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營公司，油氣行業(yè)成立了中國石油天然氣總公司和中國海洋石油總公司，核能行業(yè)成立了中國核工業(yè)總公司。撤銷水利電力部，電力部分歸能源部（周鳳起和王慶一，2002）。

然而，由于上述國有能源企業(yè)基本屬于“行政性總公司”，還承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能，沒有真正實現(xiàn)政企分離。這些國有能源“總公司”基本都是直屬于國務(wù)院的“部級公司”，級別上與能源部平級，能源部難以實施有效管理。同時，由于能源項目的審批權(quán)仍在國家計委，這在相當(dāng)程度上削弱了能源部的管理權(quán)威。因此，在1993年的政府換屆中，能源部被撤銷，再次組建了電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。至此，1980年以來嘗試的能源綜合管理體制改革基本失敗，能源管理又回到了以煤炭、石油和電力工業(yè)分部門管理主導(dǎo)的階段。這種狀況直到1998年的政府機(jī)構(gòu)改革才逐步變化。

（三）構(gòu)建專業(yè)化監(jiān)管與綜合管理相結(jié)合的能源管理體制（1999～2013年）

1998年3月，國務(wù)院進(jìn)行新一輪大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革。這次改革的目標(biāo)是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。根據(jù)改革方案，能源部門撤銷了煤炭工業(yè)部和電力工業(yè)部，煤炭工業(yè)部改組為國家煤炭工業(yè)局，歸國家經(jīng)貿(mào)委領(lǐng)導(dǎo)。國家經(jīng)貿(mào)委還設(shè)立了電力司和國家石油化工總局，承擔(dān)電力與石油天然氣工業(yè)的行業(yè)管理職能。

2000年，中國在實行政企分開的基礎(chǔ)上,按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則,改革了現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)察體制，設(shè)立國家煤礦安全監(jiān)察局。該局實行垂直領(lǐng)導(dǎo),與國家煤炭工業(yè)局一個機(jī)構(gòu),兩塊牌子。國家煤礦安全監(jiān)察局是國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會管理的負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),承擔(dān)由國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)的煤礦安全監(jiān)察職能（張祥福，2003）。

2001年2月日,國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)國務(wù)院的部署和要求,宣布撤銷了9個委管國家局,包括煤炭工業(yè)局、石油化學(xué)工業(yè)局。2003年3月國務(wù)院決定撤銷國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會，煤炭、電力、石油工業(yè)的管理職能合并到國家發(fā)展和改革委員會。同月，國家發(fā)改委組建能源局。

2002年2月，國務(wù)院印發(fā)５號文件，決定在電力工業(yè)實行以打破壟斷、引入競爭為目標(biāo)的市場化改革。作為與電力市場化改革配套的一項措施，國家對電力工業(yè)管理體制進(jìn)行了改革，成立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國家電力監(jiān)管委員會（朱成章，2004）。

2005年，針對我國能源需求增長過快，供需矛盾緊張，以及各能源行業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題，中國政府從戰(zhàn)略高度加強(qiáng)了對能源工作的宏觀調(diào)控，成立了由國務(wù)院總理任組長，國家發(fā)改委、外交部、國防科工委、國資委、商務(wù)部、電監(jiān)會等政府部門領(lǐng)導(dǎo)參加的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，作為國家能源工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對能源戰(zhàn)略規(guī)劃和重大政策等前瞻性、綜合性、戰(zhàn)略性工作進(jìn)行指導(dǎo)。同時成立副部級的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為辦事機(jī)構(gòu)。6

6 《國務(wù)院關(guān)于成立國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的決定》（國發(fā)【2005】14號文），2005年5月13日。

2008年，第十一屆全國人民代表大會審議通過了組建國家能源委員會和國家能源局。國家能源委員會是高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究擬定國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議國家能源安全和能源發(fā)展中的重大問題。國家能源局主要負(fù)責(zé)能源行業(yè)管理，將國家發(fā)展與改革委員會的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及其機(jī)構(gòu)（發(fā)改委下屬的能源局），與國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入國家能源局。

（四）能源工業(yè)管理體制從“政監(jiān)分離”轉(zhuǎn)向“政監(jiān)合一”

在2013年推行“大部制”改革中，電力監(jiān)管委員會被撤銷，其職責(zé)并入國家能源局。原來的國家能源局也因此而重新組建。電力監(jiān)管委員會作為我國唯一的能源專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的撤銷，標(biāo)志著我國能源工業(yè)管理體制從“政監(jiān)分離”轉(zhuǎn)向“證監(jiān)合一”。

在政監(jiān)合一的格局之下，新組建的國家能源局不僅繼承了原國家電監(jiān)會電力市場監(jiān)管方面的職能，還增加了國家能源規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策和重大項目在地方執(zhí)行情況的監(jiān)管職能。但是，執(zhí)行專業(yè)監(jiān)管的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量減少了。而且，地方電力監(jiān)管職能在并入國家能源局派出機(jī)構(gòu)后，監(jiān)管力量和監(jiān)管能力受到明顯影響。因此，“證監(jiān)合一”能源管理體制下如何更加有效地進(jìn)行能源監(jiān)管還需要進(jìn)一步探索和完善。

三、中國能源工業(yè)七十年發(fā)展的成績

我國能源工業(yè)經(jīng)過發(fā)展，特別是1978年改革開放后的四十年間，為我國經(jīng)濟(jì)快速增長提供能源支撐。從能源是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件這一視角看，可以從如下三個方面來概括能源工業(yè)發(fā)展的成績：一是能源供應(yīng)保障能力，二是能源技術(shù)與裝備水平，三是清潔高效利用與節(jié)能減排水平。

（一）煤炭與電力工業(yè)供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)

1949年至2017年，中國能源工業(yè)從一個能源生產(chǎn)“小國”變成世界第三大能源生產(chǎn)國和第一大能源消費國，煤炭與電力工業(yè)供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)。

我國煤炭工業(yè)經(jīng)過七十年發(fā)展，已經(jīng)成為世界最大的煤炭生產(chǎn)國。2017年，我國煤炭產(chǎn)量為35.2億噸，占全球煤炭產(chǎn)量的45.6%，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需一次能源的60.4%來自煤炭。煤炭生產(chǎn)從最初的小而散轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮同F(xiàn)代化煤礦為生產(chǎn)主體，全國煤礦數(shù)量從20世紀(jì)80年代的8萬多家大幅減少到2017年底的7000家以下。其中，年產(chǎn)120萬噸及以上的大型現(xiàn)代化煤礦達(dá)到1200多處，產(chǎn)量占全國的75%以上。目前，14個大型煤炭基地產(chǎn)量占全國的94.3%。內(nèi)蒙古、山西、陜西、新疆、貴州、山東、河南、安徽8個億噸級（省區(qū)）原煤產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的86.8%。

目前，我國是電力供應(yīng)保障能力最強(qiáng)的國家之一。2009年我國電網(wǎng)規(guī)模超過美國，躍居世界第一。2011年，中國發(fā)電裝機(jī)容量與發(fā)電量超過美國，成為世界第一。到2017年底，中國電力總裝機(jī)和年發(fā)電量分別為17.7億千瓦和6.4萬億千瓦時；電網(wǎng)主網(wǎng)架由220千伏提升至500（750）千伏，實現(xiàn)了全國聯(lián)網(wǎng)，特高壓1000千伏交流、±800千伏直流輸電線路相繼投運，35千伏及以上輸電線路長度達(dá)到182.6萬千米，變電設(shè)備容量66.3億千伏安。中國電網(wǎng)從覆蓋率低、聯(lián)通性低、電壓低的“三低”電網(wǎng)，發(fā)展成為世界上能源資源配置能力最為強(qiáng)大、并網(wǎng)新能源裝機(jī)規(guī)模最大、高壓輸電線路最多的電網(wǎng)；從安全運行水平低的電網(wǎng)，發(fā)展成為世界安全運行水平最高的電網(wǎng)之一。

（二） 能源工業(yè)技術(shù)能力與裝備水平大幅提升

七十年來，中國能源工業(yè)技術(shù)裝備水平有大幅提高，通過引進(jìn)、消化、吸收、創(chuàng)新和集成創(chuàng)新，部分技術(shù)實現(xiàn)原始創(chuàng)新，為我國能源工業(yè)發(fā)展和能源供應(yīng)提供了技術(shù)保障。

我國煤炭工業(yè)技術(shù)裝備整體處于國際先進(jìn)水平。煤礦綜合機(jī)械化水平快速提升，大型煤炭企業(yè)采煤機(jī)械化程度由1978年的32.5%提高到2017年的97.1%。綜采放頂煤技術(shù)日益成熟，一些關(guān)鍵技術(shù)取得突破性進(jìn)展。比如，電液控制閥關(guān)鍵技術(shù)結(jié)束了長期依賴進(jìn)口的局面，首座TBM施工長距離煤礦斜井建成啟用，首臺全斷面矩形快速掘進(jìn)機(jī)投入使用，首臺礦用全斷面硬巖快速掘進(jìn)機(jī)、首套煤礦大型護(hù)盾式快速掘錨裝備研制成功，8米大采高采煤機(jī)、8.2米超大采高智能輸送系統(tǒng)、3～4米煤層千萬噸級智能化綜采成套裝備實現(xiàn)了國產(chǎn)化，一批千萬噸級礦井群和智能化開采工作面已經(jīng)建成，具有國際先進(jìn)水平和自主知識產(chǎn)權(quán)的煤礦綜采成套裝備開始向俄羅斯、澳大利亞等采煤國家輸出（中國煤炭工業(yè)協(xié)會，2018）。

我國石油天然氣工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新從點的突破向系統(tǒng)性開發(fā)轉(zhuǎn)變。多年來，我國石油工業(yè)不僅實現(xiàn)連續(xù)型油氣聚集等地質(zhì)理論的創(chuàng)新，還發(fā)展完善了低滲及稠油高效開發(fā)、三次采油等世界領(lǐng)先的技術(shù)系列，大型成套壓裂機(jī)組、近鉆頭端地質(zhì)導(dǎo)向系統(tǒng)等核心技術(shù)裝備國產(chǎn)化取得突破。掌握了300 米水深勘探開發(fā)成套技術(shù)，具備了1500米水深自主勘探開發(fā)能力和 3000 米水深工程技術(shù)裝備及作業(yè)能力，建成投運“海洋石油“981”深水半潛式鉆井平臺。許多技術(shù)裝備打破了國際壟斷，達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平（國家發(fā)展改革委、國家能源局，2016b）。天然氣工業(yè)初步掌握了頁巖氣綜合地質(zhì)評價技術(shù)、3500 米以淺鉆完井及水平井大型體積壓裂技術(shù)等，橋塞實現(xiàn)國產(chǎn)化。形成了復(fù)雜氣藏超深水平井的鉆完井、分段壓裂技術(shù)體系。形成了高煤階煤層氣開發(fā)技術(shù)體系，初步突破了煤礦采動區(qū)瓦斯地面抽采等技術(shù)（國家發(fā)展改革委、國家能源局，2016a）。

2017年8月6日，塔里木盆地的順北油氣田“順北評2H井”完鉆井深達(dá)8433米，創(chuàng)下亞洲最深井、最深定向井兩項紀(jì)錄，攻克了平均埋藏深度超7000米，超深、超高壓、超高溫世界鉆井難題，標(biāo)志著中國油氣田超深井鉆井技術(shù)走在了世界前列。

我國電力工業(yè)技術(shù)裝備總體處于國際先進(jìn)或領(lǐng)先水平。我國電力工業(yè)以擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的大型發(fā)電成套裝備、特高壓輸變電成套裝備、智能電網(wǎng)用成套裝備等為代表的電力裝備已經(jīng)達(dá)到國際領(lǐng)先水平；超超臨界機(jī)組實現(xiàn)自主開發(fā)，主要參數(shù)達(dá)到世界先進(jìn)水平；百萬千瓦空冷發(fā)電機(jī)組、二次再熱技術(shù)、大型循環(huán)流化床發(fā)電技術(shù)世界領(lǐng)先，大型整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電（IGCC）、大型褐煤鍋爐具備自主開發(fā)能力。中國水電在規(guī)劃、設(shè)計、施工、設(shè)備制造等方面均處于世界領(lǐng)先地位，80萬千瓦、100萬千瓦水輪機(jī)組制造技術(shù)中國獨有。中國“華龍一號”三代核電技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用走在世界前列。中國風(fēng)電已形成較完整的大容量風(fēng)電機(jī)組設(shè)計、制造體系，單機(jī)容量5兆瓦風(fēng)電機(jī)組已批量投產(chǎn)、6.7兆瓦機(jī)組已投入試運行（范思立，2018）。

（三）能源清潔高效利用與節(jié)能減排水平明顯改善

能源的清潔高效利用與節(jié)能減排水平對實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和低碳社會至關(guān)重要。近年來，我國能源清潔高效利用與節(jié)能減排水平明顯改善，部分指標(biāo)達(dá)到世界先進(jìn)或領(lǐng)先水平。

能源清潔高效利用水平的提高，主要體現(xiàn)在：一是原煤入選率大幅提高。我國原煤入選率從1978年的16.7%提高到2017年的70.2%，接近世界先進(jìn)水平。二是火力發(fā)電裝機(jī)規(guī)模結(jié)構(gòu)改善有效降低發(fā)電能耗。1978～2017年，我國30萬千瓦及以上火電機(jī)組裝機(jī)容量占全國火電裝機(jī)容量的比重，從3.82%提升到2017年的73.69%，總裝機(jī)百萬千瓦以上的發(fā)電廠數(shù)量，從2座增加到2017年的449座。

我國煤電機(jī)組的發(fā)電效率、資源利用水平、污染物和二氧化碳排放控制水平，均達(dá)到世界先進(jìn)水平。2017年，每千瓦時火電發(fā)電量的煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量，分別為0.06克、0.26克、0.25克，處于世界先進(jìn)水平。燃煤電廠100%實現(xiàn)脫硫后排放，92.3%火電機(jī)組實現(xiàn)煙氣脫硝，70%的煤電裝機(jī)容量已經(jīng)完成超低排放改造（天然氣電廠排放標(biāo)準(zhǔn)）（齊正平 林衛(wèi)斌，2018）。

此外，通過大力發(fā)展非化石能源裝機(jī)，推動電力結(jié)構(gòu)清潔低碳化，也是實現(xiàn)能源清潔利用和減排的一條路徑。2017年，中國非化石能源裝機(jī)6.9億千瓦、發(fā)電量1.9萬億千瓦時，約占總裝機(jī)容量的38.8%、年發(fā)電量的30.3%。

四、中國能源工業(yè)未來展望

長期以來，“能源供應(yīng)安全”一直是影響我國能源工業(yè)發(fā)展最重要的政策變量。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是最近十年來，隨著應(yīng)對氣候變化日益上升為國際共識，“低碳、清潔、環(huán)?！痹谖覈茉凑吣繕?biāo)中的地位日益上升，成為影響能源工業(yè)當(dāng)前和未來發(fā)展的關(guān)鍵政策目標(biāo)。這意味著，當(dāng)前以及未來的相當(dāng)長一個時期，”能源轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化“將成為我國能源工業(yè)發(fā)展最重要的“關(guān)鍵詞”。

（一）近期內(nèi)我國能源清潔低碳轉(zhuǎn)型重點是化石能源品種優(yōu)化

能源轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)是要減少能源利用過程中二氧化碳排放量，抑制全球氣溫變暖的趨勢。大力發(fā)展無碳或碳中性的可再生能源替代高碳的化石能源，才是根本解決之道。當(dāng)然，這種替代是一個長期過程。由于化石能源利用中排放的常規(guī)污染物（顆粒物、氮氧化物、二氧化硫等）導(dǎo)致的空氣污染已經(jīng)成為我國當(dāng)前迫切要解決的問題，加上可再生能源短期內(nèi)難以實現(xiàn)對煤炭的大規(guī)模替代，用相對清潔的能源（如天然氣）替代排放更高的煤炭，實現(xiàn)化石能源品種結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就成為當(dāng)前和未來3～5年能源清潔低碳轉(zhuǎn)型的一個可行策略。

化石能源品種結(jié)構(gòu)優(yōu)化的抓手，目前主要是兩個，一是控制煤炭消費總量增長，推動煤炭消費減量；二是在中小燃煤鍋爐和民用散煤領(lǐng)域大力推動“煤改氣”“煤改電”。這在2013年國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》中（國發(fā)[2013]37號）有明確表述?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯访鞔_提出“制定國家煤炭消費總量中長期控制目標(biāo)，實行目標(biāo)責(zé)任管理，規(guī)定到2017年，實現(xiàn)煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負(fù)增長”；同時提出“要加快推進(jìn)集中供熱、“煤改氣”、“煤改電”工程建設(shè)，到2017年，除必要保留的以外，地級及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐；其他地區(qū)原則上不再新建每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐”。2014年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《2014～2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》（國辦發(fā)[2014]23號）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了這一政策。2014年國家發(fā)改委的《重點地區(qū)煤炭消費減量替代管理暫行辦法》則將煤炭減量目標(biāo)細(xì)化到每一個省。

上述政策措施對抑制煤炭消費、促進(jìn)天然氣消費起到了積極的促進(jìn)作用。如表1所示，2012～2017年期間，我國煤炭消費量從2013年的峰值44.2億噸下降到2017年的37.1億噸，四年減少煤炭消費量7.1億噸，減少幅度為16.1%；天然氣消費則快速從1471億立方米增加到2373億立方米，五年間增加了61.3%。

總之，未來3～5年，我國煤炭消費減量政策方向不會逆轉(zhuǎn)，天然氣替代煤炭的進(jìn)程雖然由于天然氣價格相對較高，可能會出現(xiàn)短期減速的可能，但天然氣消費比重進(jìn)一步上升可期。

（二）能源清潔低碳轉(zhuǎn)型短期策略進(jìn)一步提高了我國能源對外依存度

在減少二氧化碳排放量這個長期目標(biāo)約束下，為了解決空氣污染這一迫在眉睫的問題，我國能源轉(zhuǎn)型在近期實施了減少煤炭消費，鼓勵天然氣消費的政策。在可再生能源短期難以大規(guī)模替代煤炭的情況下，這種基于化石能源內(nèi)部品種結(jié)構(gòu)優(yōu)化的短期策略將持續(xù)一段時間。

然而，需要注意的是，能源清潔低碳轉(zhuǎn)型的短期策略進(jìn)一步提高了我國能源對外依存度，加大了能源安全風(fēng)險。如圖5所示，從1992年開始，我國的一次能源生產(chǎn)量已經(jīng)不能完全滿足一次能源消費。2004年以后一次能源消費量增長加速，加大了與生產(chǎn)量的缺口，2008～2012年產(chǎn)消缺口基本維持在4.3～5.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之間。

2013年開始，我國開始實施煤炭減量消費，以及“煤改電”“煤改氣”政策后，一次能源生產(chǎn)消費缺口快速擴(kuò)大，從2012年的5.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤擴(kuò)大到2016年的9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

我國煤炭資源和產(chǎn)量完全能夠滿足消費，因此，能源清潔低碳轉(zhuǎn)型短期策略對能源安全的影響主要表現(xiàn)為天然氣的對外依存度大幅度增加。2008年以來，我國天然氣產(chǎn)量盡管進(jìn)入快速增長階段，但依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上天然氣消費速度，天然氣對外依存度從2008年的1.2%猛增到2017年的37.9%。而我國2013年以來實施的煤炭消費減量，推動天然氣替代燃煤中小鍋爐和民用散煤的政策，顯然對2013年以來天然氣對外依存度快速上升有積極的推動作用。并且，這一推動作用仍將持續(xù)一段時間。

（三）協(xié)調(diào)能源安全與能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在深化能源體制改革

由于石油和天然氣資源在全球分布不均，很少有能源消費大國的石油天然氣能夠保持長期自給。比如，歐洲對俄羅斯天然氣供給的長期依賴，日本對進(jìn)口油氣的依賴，美國歷史上也經(jīng)歷過多次油氣出口國和進(jìn)口國角色的轉(zhuǎn)換。因此，能源安全的本質(zhì)是盡可能降低一國能源的對外依存度，或者盡可能不長期保持對進(jìn)口能源的高度依賴。

從根本上講，能源轉(zhuǎn)型與能源安全不僅沒有矛盾，能源轉(zhuǎn)型的推進(jìn)反而有利于能源安全的改善。為了減少二氧化碳排放量抑制全球變暖趨勢，現(xiàn)有的以化石能源為主導(dǎo)的能源系統(tǒng)最終要轉(zhuǎn)向以可再生能源為主導(dǎo)的能源系統(tǒng)。為推進(jìn)能源系統(tǒng)的這一轉(zhuǎn)型，一方面要通過提高能源效率，減少化石能源消費量，另一方面要大力發(fā)展可再生能源替代化石能源。隨著可再生能源比重在能源結(jié)構(gòu)中大幅度上升，對進(jìn)口能源的依賴度就會下降，因為可再生能源屬于本地化能源。從這個意義上，向可再生能源轉(zhuǎn)型可以降低能源對外依存度，從根本上改善一個國家的能源安全。

2017年，我國水電、光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電裝機(jī)規(guī)模都居世界第一，包括水電在內(nèi)的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重為26.4%，可再生能源占一次能源消費的比重為11.4%。雖然比重與歐洲一些國家相比不突出，但因為能源消費量極大，可再生能源發(fā)展總體規(guī)模較大，因而被世界很多國家寄予厚望，希望中國能夠作為推動世界能源轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導(dǎo)者。

然而，雖然中國向可再生能源轉(zhuǎn)型剛剛處于起步階段，風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電這些波動性可再生能源電力的份額并不高，7但全國很多省區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“棄光”“棄風(fēng)”甚至“棄水”的現(xiàn)象，而導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根本原因不是技術(shù)問題、成本問題，8而是電力體制問題。目前的電力體制不能很好地約束電網(wǎng)企業(yè)的壟斷行為，無法要求電網(wǎng)企業(yè)落實可再生能源“優(yōu)先上網(wǎng)，全額收購”的法律義務(wù)。另外，在國際上通行的，對促進(jìn)可再生能源電力有積極作用的分布式電力交易9，也因為損害電網(wǎng)企業(yè)利益而難以落地。

7 2017年風(fēng)力發(fā)電和光伏并網(wǎng)發(fā)電量占社會用電量比重不到7%。

8 事實上，風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電成本近十年來分別下降了60%和90%以上。目前，分布式光伏發(fā)電已經(jīng)具備在工商業(yè)用戶側(cè)平價上網(wǎng)（電價零補(bǔ)貼）的條件。業(yè)界普遍看法是，2020～2022年，風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電具備與燃煤發(fā)電競爭的能力，實現(xiàn)上網(wǎng)側(cè)平價上網(wǎng)。

9 類似國外的電力采購協(xié)議（PPA）。

因此，電力體制因素阻礙了我國能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程和可再生能源發(fā)展的速度與規(guī)模，從而強(qiáng)化了短期內(nèi)政府出臺加快天然氣替代煤炭的政策，雖然天然氣因為價格高必須有補(bǔ)貼政策才能真正刺激消費，而這又增加了天然氣消費的對外依存度，加大了我國能源安全風(fēng)險。所以，通過深化能源體制，特別是電力體制改革，一方面，可以消除可再生能源發(fā)展的政策障礙，加快可再生能源發(fā)展，實現(xiàn)對化石能源的更多替代；另一方面，化石能源結(jié)構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化，不應(yīng)該過度依賴天然氣對煤炭的依賴。相反，在實施煤炭減量消費的同時，大力推動煤炭清潔高效利用，同樣也能起到減少污染物和二氧化碳排放的效果。由此，能源轉(zhuǎn)型就轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳莆覈茉窗踩闹破?，而非惡化能源安全的加速器?/p>

[1] 《新中國煤炭工業(yè)》編委會：《新中國煤炭工業(yè)》，海洋出版社2006年版。

[2] 周鳳起、王慶一主編：《中國能源五十年》，北京：中國電力出版社2002年版。

[3] 張祥福：《試論政府行政機(jī)構(gòu)改革的科學(xué)性—我國煤炭工業(yè)管理體制變遷的理論思考》，《經(jīng)濟(jì)師》，2003年第1期，第260頁。

[4] 朱成章：《中國電力體制改革50年》，《中國改革》，2004年第4期。

[5] 金碚：《資源環(huán)境管制與工業(yè)競爭力》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2010年版。

[6] 馮永晟：《電力體制改革四十年的回顧與思考》，《中國能源報》，2018 年4月30日。

[7] 朱彤：《我國石油天然氣體制的演進(jìn)邏輯、問題與改革建議》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第6期。

[8] 國家發(fā)展改革委、國家能源局（2016a）：《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（公開發(fā)布稿），2016年12月。

[9] 國家發(fā)展改革委、國家能源局（2016b）：《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（公開發(fā)布稿），2016年12月

[10] 范思立：《從大到強(qiáng)：中國電力四十年成就輝煌》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》，2018年10月16日。

[11] 中國煤炭工業(yè)協(xié)會：《2017年中國煤炭行業(yè)發(fā)展年度報告》，2018年3月。

[12] 中國煤炭志編纂委員會：《中國煤炭志》，北京：煤炭工業(yè)出版社，1997。

[13] 中國油氣田開發(fā)志編纂委員會：《中國油氣田開發(fā)志（綜合卷）》， 北京：石油工業(yè)出版社2011版。

[14] 中國電業(yè)史志編纂委員會：《中國電力工業(yè)志》， 北京：當(dāng)代中國出版社1998年版。

[15] 齊正平、林衛(wèi)斌：《改革開放40年我國電力發(fā)展的十大成就》，2018年11月下載于北京師范大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究院網(wǎng)站：http://chinaiid.bnu.edu.cn/jj/55520.html。

China Economist （中文刊名：《中國經(jīng)濟(jì)學(xué)人》）是由中國社會科學(xué)院主管、中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所主辦的面向全球發(fā)行的中英文學(xué)術(shù)期刊。China Economist創(chuàng)刊于2006年3月，始終致力于向全球傳遞中國經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)最前沿研究進(jìn)展，搭建中外學(xué)者相互交流的學(xué)術(shù)平臺和研究陣地，向全世界宣傳能夠代表中國人民根本利益訴求的研究成果，促進(jìn)國外讀者更好地了解中國，不斷增強(qiáng)我國的國際影響力和國際話語權(quán)。《中國經(jīng)濟(jì)學(xué)人》先后被EconLit、EBSCO、ProQuest、SCOPUS等全球主流、權(quán)威數(shù)據(jù)庫及索引系統(tǒng)收錄，入選中國社會科學(xué)院中國人文社會科學(xué)期刊（AMI），是“代表我國人文社會科學(xué)英文刊最高水平”的期刊。

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