西安人民有點著急了。

近期，“國家級都市圈”再擴容，國家發(fā)改委正式批復《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》。此前，南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈發(fā)展規(guī)劃相繼獲批。

過去兩年中，在國家發(fā)改委“新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務”中，西安都市圈規(guī)劃和南京、福州等都市圈一同被屢屢提及。然而，南京、福州、成都等都市圈規(guī)劃已成功獲批，西安都市圈規(guī)劃卻未見動靜。這引起西安一些網友發(fā)帖詢問。

不過，西安都市圈規(guī)劃獲批，大概率也為時不遠了。

3月4日，陜西省發(fā)改委在回復網友留言“西安都市圈2022年是否能批復”的提問時透露，已完成相關審批流程，正在履行印發(fā)程序，近期將正式印發(fā)實施。

這預示著，西安有望成為國家層面批復同意的又一個都市圈規(guī)劃。

多次修改規(guī)劃的背后

20年前，為了實現(xiàn)“西安咸陽經濟一體化”，“大西安都市圈”的概念開始出現(xiàn)。

但直到2007年，“西安都市圈”的提法才真正明確出現(xiàn)在陜西省建設廳組織編制的《陜西省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》當中。范圍包括西安市行政轄屬的9區(qū)4縣，咸陽市行政轄屬的2區(qū)1市4縣。

2009年2月發(fā)布的《關中城市群建設規(guī)劃》也提到，到2020年，西安城鎮(zhèn)人口擬達到1100萬人，并形成“一核五區(qū)十衛(wèi)星城”的總體布局。范圍包括西安市和楊凌示范區(qū)整個行政區(qū)域，以及咸陽市秦都、渭城兩區(qū)、興平市和乾縣、禮泉、涇陽、三原、武功五縣。

其后近10年，“一核五區(qū)十衛(wèi)星城”的西安都市圈說法得到延續(xù)。彼時，衛(wèi)星城是都市圈概念中的重要組成部分。

西安都市圈的10個衛(wèi)星城包括戶縣、藍田、高陵、三原、涇陽、興平、武功、禮泉、乾縣、周至。

2018年2月，《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》提到要構建“一圈一軸三帶”的空間格局。其中的“一圈”就是指由西安、咸陽主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的大西安都市圈。

一年后，陜西省發(fā)改委會同西安市發(fā)改委開始編制《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》。此時，“一核一軸、兩翼三區(qū)、多組團”的西安都市圈規(guī)劃圖，首次出現(xiàn)在陜西“十四五”規(guī)劃之中。西安主城區(qū)、咸陽主城區(qū)和西咸新區(qū)為都市圈核心區(qū)。

2021年9月的《陜西省國土空間規(guī)劃（2021-2035年）》意見建議公告中確定，以西安主城區(qū)、咸陽主城區(qū)及西咸新區(qū)為核心，渭南中心城區(qū)、銅川中心城區(qū)、楊凌示范區(qū)為副中心組成西安都市圈，這與陜西“十四五”規(guī)劃一致。

可見，在過去多年的規(guī)劃編制過程中，西安都市圈的規(guī)劃范圍出現(xiàn)多次變化。

“一體化”仍是關鍵詞

都市圈是在經濟一體化需求驅動下演變而成的城市化空間形態(tài)，也是便于探索區(qū)域合作機制創(chuàng)新的試驗田。

學術界普遍認為，都市圈范圍內的空間規(guī)劃、基建設施、公共服務和產業(yè)發(fā)展一體化探索是最易實施、也是最有效率的，有利于為我國在城市群或者更大范圍的區(qū)域合作機制創(chuàng)新提供政策工具。

因此，都市圈里的一個重要關鍵詞是一體化。

從西安都市圈范圍的變化來看，西咸一體化仍將是未來西安都市圈的關鍵詞。而“西咸一體化”自2002年啟動，今年迎來第20個年頭。

不過，西咸一體化推進較為緩慢，這也被認為是制約西安都市圈發(fā)展的關鍵因素。

當前，西安都市圈的發(fā)展還尚處在培育發(fā)展階段，突出體現(xiàn)在中心城市對周邊城市的輻射帶動作用不夠，一體化發(fā)展的水平依然較低。

根據陜西省的相關報告，其具體表現(xiàn)有：城市間的政策聯(lián)動和規(guī)劃統(tǒng)籌不足，各自為政的現(xiàn)象比較突出，統(tǒng)一開放的市場體系尚未完全形成；跨區(qū)域的創(chuàng)新生態(tài)和產業(yè)集群還沒有形成氣候，城市間產業(yè)發(fā)展更多是同質競爭而非分工協(xié)作；都市圈內部軌道交通建設滯后，網狀交通體系尚未形成，樞紐能力外高內低，導致西安都市圈中心城市對周邊城市的帶動力不強。

西咸一體化是西安、咸陽兩大城市一體規(guī)劃化的簡稱，是中國距離最近的兩大城市統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調發(fā)展，也是國內較早提出一體化發(fā)展目標的地區(qū)。

在西咸一體化過程中，網絡上一度有網友提出“西咸合并”。此前，合肥、成都、濟南等地的確有行政擴容的先例。

然而，2020年10月9日，咸陽市委督查室在答復網友時指出，我們在省市各類會議中未討論過西安-咸陽行政一體化，所以更無“西咸合并”時間表?！叭窒剃枴钡恼f法只有個別學者的一家之言，未進入到官方正式文件中。

不過，西咸一體化的努力一直沒有放棄。

2021年6月，為了加快西安國家中心城市的建設，《關于印發(fā)西安市全面代管西咸新區(qū)指導意見的通知》顯示，西安市全面管理西咸新區(qū)。這理順了西咸新區(qū)的管理模式，實現(xiàn)了“小西咸”的一體化。

1月25日，在中鐵長安重工有限公司西安閻良生產基地，工人在總裝車間查看即將交付的機械設備。 圖/新華社

西安都市圈發(fā)展空間很大

其實，西安都市圈的發(fā)展空間仍然很大。

2020年，西安的GDP才剛剛破萬億元。其時，與西安經濟體量相近的泉州、濟南、合肥、福州，工業(yè)增加值分別是5167.98億元、2360.5億元、2072.32億元、2532.16億元，而西安僅有1828.59億元。

2021年，西安的GDP也在所有GDP萬億城市中排名末尾，僅為10688.28億元，排在全國第24位。

為此，西安市《 “十四五”產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出，要加快西安都市圈產業(yè)一體化布局，提升西安產業(yè)輻射和總部經濟發(fā)展能級，支持區(qū)域間以“飛地園區(qū)”“合作共建”等模式開展合作，引導中心城區(qū)“退二進三”，推動一般制造業(yè)向都市圈梯度轉移，構建梯次配套、優(yōu)勢互補的現(xiàn)代化產業(yè)生態(tài)圈。

與其他4個規(guī)劃已獲批的都市圈相比，西安都市圈內核心城市與周邊中小城市在經濟發(fā)展水平上差距非常大。

2021年，西安的首位度盡管有所下降，但依然高達35.87%。未來西安如何加強輻射，圈內其他城市如何承接西安的產業(yè)和功能外溢等等，都是西安都市圈需要破解的問題。

不過 ，目前在西安都市圈內，相關產業(yè)合作已經初具規(guī)模。銅川提出了“西安制造、銅川配套”，渭南提出了“西安研發(fā)，渭南制造”。

這種跨行政區(qū)的產業(yè)集群和協(xié)作機制，有望讓西安都市圈的一體化“水到渠成”。

另一方面，中國在由“制造工廠”向“創(chuàng)新工廠”的轉變過程中，都市圈無疑是創(chuàng)新的核心區(qū)域和動力源泉。西安都市圈內的高教資源與軍民融合的產業(yè)基礎，仍然具備較大優(yōu)勢。

當前，都市圈成為我國新型城鎮(zhèn)化的主體地域空間。都市圈發(fā)展創(chuàng)造真實有效需求，是新發(fā)展格局下擴大內需的重要抓手，也是未來經濟增長最大的結構性潛能，為今后相當長一個時期高質量發(fā)展提供有力支撐。

在這一體系下，西安都市圈等中西部地區(qū)都市圈重擔在肩。

西安都市圈不只是引領關中平原城市群的發(fā)展，在“一帶一路”建設中，其有望成為內陸型改革開放新高地，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要抓手。

可以預見，未來，西安都市圈將是西北地區(qū)甚至西部地區(qū)發(fā)展的重要經濟增長極和支撐點。

文 | 謝良兵（標準排名城市研究院院長）

編輯 | 查志遠

實習生 | 金思含

校對 | 陳荻雁