西安人民有點(diǎn)著急了。

近期，“國(guó)家級(jí)都市圈”再擴(kuò)容，國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)《長(zhǎng)株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》。此前，南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈發(fā)展規(guī)劃相繼獲批。

過(guò)去兩年中，在國(guó)家發(fā)改委“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)”中，西安都市圈規(guī)劃和南京、福州等都市圈一同被屢屢提及。然而，南京、福州、成都等都市圈規(guī)劃已成功獲批，西安都市圈規(guī)劃卻未見(jiàn)動(dòng)靜。這引起西安一些網(wǎng)友發(fā)帖詢問(wèn)。

不過(guò)，西安都市圈規(guī)劃獲批，大概率也為時(shí)不遠(yuǎn)了。

3月4日，陜西省發(fā)改委在回復(fù)網(wǎng)友留言“西安都市圈2022年是否能批復(fù)”的提問(wèn)時(shí)透露，已完成相關(guān)審批流程，正在履行印發(fā)程序，近期將正式印發(fā)實(shí)施。

這預(yù)示著，西安有望成為國(guó)家層面批復(fù)同意的又一個(gè)都市圈規(guī)劃。

多次修改規(guī)劃的背后

20年前，為了實(shí)現(xiàn)“西安咸陽(yáng)經(jīng)濟(jì)一體化”，“大西安都市圈”的概念開(kāi)始出現(xiàn)。

但直到2007年，“西安都市圈”的提法才真正明確出現(xiàn)在陜西省建設(shè)廳組織編制的《陜西省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》當(dāng)中。范圍包括西安市行政轄屬的9區(qū)4縣，咸陽(yáng)市行政轄屬的2區(qū)1市4縣。

2009年2月發(fā)布的《關(guān)中城市群建設(shè)規(guī)劃》也提到，到2020年，西安城鎮(zhèn)人口擬達(dá)到1100萬(wàn)人，并形成“一核五區(qū)十衛(wèi)星城”的總體布局。范圍包括西安市和楊凌示范區(qū)整個(gè)行政區(qū)域，以及咸陽(yáng)市秦都、渭城兩區(qū)、興平市和乾縣、禮泉、涇陽(yáng)、三原、武功五縣。

其后近10年，“一核五區(qū)十衛(wèi)星城”的西安都市圈說(shuō)法得到延續(xù)。彼時(shí)，衛(wèi)星城是都市圈概念中的重要組成部分。

西安都市圈的10個(gè)衛(wèi)星城包括戶縣、藍(lán)田、高陵、三原、涇陽(yáng)、興平、武功、禮泉、乾縣、周至。

2018年2月，《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》提到要構(gòu)建“一圈一軸三帶”的空間格局。其中的“一圈”就是指由西安、咸陽(yáng)主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的大西安都市圈。

一年后，陜西省發(fā)改委會(huì)同西安市發(fā)改委開(kāi)始編制《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》。此時(shí)，“一核一軸、兩翼三區(qū)、多組團(tuán)”的西安都市圈規(guī)劃圖，首次出現(xiàn)在陜西“十四五”規(guī)劃之中。西安主城區(qū)、咸陽(yáng)主城區(qū)和西咸新區(qū)為都市圈核心區(qū)。

2021年9月的《陜西省國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》意見(jiàn)建議公告中確定，以西安主城區(qū)、咸陽(yáng)主城區(qū)及西咸新區(qū)為核心，渭南中心城區(qū)、銅川中心城區(qū)、楊凌示范區(qū)為副中心組成西安都市圈，這與陜西“十四五”規(guī)劃一致。

可見(jiàn)，在過(guò)去多年的規(guī)劃編制過(guò)程中，西安都市圈的規(guī)劃范圍出現(xiàn)多次變化。

“一體化”仍是關(guān)鍵詞

都市圈是在經(jīng)濟(jì)一體化需求驅(qū)動(dòng)下演變而成的城市化空間形態(tài)，也是便于探索區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)田。

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，都市圈范圍內(nèi)的空間規(guī)劃、基建設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化探索是最易實(shí)施、也是最有效率的，有利于為我國(guó)在城市群或者更大范圍的區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新提供政策工具。

因此，都市圈里的一個(gè)重要關(guān)鍵詞是一體化。

從西安都市圈范圍的變化來(lái)看，西咸一體化仍將是未來(lái)西安都市圈的關(guān)鍵詞。而“西咸一體化”自2002年啟動(dòng)，今年迎來(lái)第20個(gè)年頭。

不過(guò)，西咸一體化推進(jìn)較為緩慢，這也被認(rèn)為是制約西安都市圈發(fā)展的關(guān)鍵因素。

當(dāng)前，西安都市圈的發(fā)展還尚處在培育發(fā)展階段，突出體現(xiàn)在中心城市對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)作用不夠，一體化發(fā)展的水平依然較低。

根據(jù)陜西省的相關(guān)報(bào)告，其具體表現(xiàn)有：城市間的政策聯(lián)動(dòng)和規(guī)劃統(tǒng)籌不足，各自為政的現(xiàn)象比較突出，統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)體系尚未完全形成；跨區(qū)域的創(chuàng)新生態(tài)和產(chǎn)業(yè)集群還沒(méi)有形成氣候，城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多是同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)而非分工協(xié)作；都市圈內(nèi)部軌道交通建設(shè)滯后，網(wǎng)狀交通體系尚未形成，樞紐能力外高內(nèi)低，導(dǎo)致西安都市圈中心城市對(duì)周邊城市的帶動(dòng)力不強(qiáng)。

西咸一體化是西安、咸陽(yáng)兩大城市一體規(guī)劃化的簡(jiǎn)稱，是中國(guó)距離最近的兩大城市統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，也是國(guó)內(nèi)較早提出一體化發(fā)展目標(biāo)的地區(qū)。

在西咸一體化過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)上一度有網(wǎng)友提出“西咸合并”。此前，合肥、成都、濟(jì)南等地的確有行政擴(kuò)容的先例。

然而，2020年10月9日，咸陽(yáng)市委督查室在答復(fù)網(wǎng)友時(shí)指出，我們?cè)谑∈懈黝悤?huì)議中未討論過(guò)西安-咸陽(yáng)行政一體化，所以更無(wú)“西咸合并”時(shí)間表?！叭窒剃?yáng)”的說(shuō)法只有個(gè)別學(xué)者的一家之言，未進(jìn)入到官方正式文件中。

不過(guò)，西咸一體化的努力一直沒(méi)有放棄。

2021年6月，為了加快西安國(guó)家中心城市的建設(shè)，《關(guān)于印發(fā)西安市全面代管西咸新區(qū)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》顯示，西安市全面管理西咸新區(qū)。這理順了西咸新區(qū)的管理模式，實(shí)現(xiàn)了“小西咸”的一體化。

1月25日，在中鐵長(zhǎng)安重工有限公司西安閻良生產(chǎn)基地，工人在總裝車間查看即將交付的機(jī)械設(shè)備。 圖/新華社

西安都市圈發(fā)展空間很大

其實(shí)，西安都市圈的發(fā)展空間仍然很大。

2020年，西安的GDP才剛剛破萬(wàn)億元。其時(shí)，與西安經(jīng)濟(jì)體量相近的泉州、濟(jì)南、合肥、福州，工業(yè)增加值分別是5167.98億元、2360.5億元、2072.32億元、2532.16億元，而西安僅有1828.59億元。

2021年，西安的GDP也在所有GDP萬(wàn)億城市中排名末尾，僅為10688.28億元，排在全國(guó)第24位。

為此，西安市《 “十四五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出，要加快西安都市圈產(chǎn)業(yè)一體化布局，提升西安產(chǎn)業(yè)輻射和總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展能級(jí)，支持區(qū)域間以“飛地園區(qū)”“合作共建”等模式開(kāi)展合作，引導(dǎo)中心城區(qū)“退二進(jìn)三”，推動(dòng)一般制造業(yè)向都市圈梯度轉(zhuǎn)移，構(gòu)建梯次配套、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

與其他4個(gè)規(guī)劃已獲批的都市圈相比，西安都市圈內(nèi)核心城市與周邊中小城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上差距非常大。

2021年，西安的首位度盡管有所下降，但依然高達(dá)35.87%。未來(lái)西安如何加強(qiáng)輻射，圈內(nèi)其他城市如何承接西安的產(chǎn)業(yè)和功能外溢等等，都是西安都市圈需要破解的問(wèn)題。

不過(guò) ，目前在西安都市圈內(nèi)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)合作已經(jīng)初具規(guī)模。銅川提出了“西安制造、銅川配套”，渭南提出了“西安研發(fā)，渭南制造”。

這種跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群和協(xié)作機(jī)制，有望讓西安都市圈的一體化“水到渠成”。

另一方面，中國(guó)在由“制造工廠”向“創(chuàng)新工廠”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，都市圈無(wú)疑是創(chuàng)新的核心區(qū)域和動(dòng)力源泉。西安都市圈內(nèi)的高教資源與軍民融合的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，仍然具備較大優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)前，都市圈成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主體地域空間。都市圈發(fā)展創(chuàng)造真實(shí)有效需求，是新發(fā)展格局下擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手，也是未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大的結(jié)構(gòu)性潛能，為今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

在這一體系下，西安都市圈等中西部地區(qū)都市圈重?fù)?dān)在肩。

西安都市圈不只是引領(lǐng)關(guān)中平原城市群的發(fā)展，在“一帶一路”建設(shè)中，其有望成為內(nèi)陸型改革開(kāi)放新高地，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。

可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)，西安都市圈將是西北地區(qū)甚至西部地區(qū)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和支撐點(diǎn)。

文 | 謝良兵（標(biāo)準(zhǔn)排名城市研究院院長(zhǎng)）

編輯 | 查志遠(yuǎn)

實(shí)習(xí)生 | 金思含

校對(duì) | 陳荻雁