向玉瓊：走向行動主義：建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)社會中的政策分析范式

作者：向玉瓊，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

來源：《理論與改革》2022年第2期

微信平臺編輯：周悅

摘要：政策分析范式是一種政策建構(gòu)框架，隨著社會歷史情境變化而變遷。實(shí)證主義政策分析范式在工業(yè)社會中占據(jù)主導(dǎo)地位，雖然在20世紀(jì)60年代后受到后實(shí)證主義范式的影響，但政策分析中理性設(shè)計(jì)的特征并未被削弱，實(shí)證主義范式的根基并未動搖。風(fēng)險(xiǎn)社會的到來從根本上質(zhì)疑了實(shí)證主義政策分析范式，推動了第三種政策分析范式的生成，那就是行動主義范式。行動主義政策分析范式否定了劃界式的分析式政策分析，融合了民主與科學(xué)兩大主題，綜合技術(shù)理性與經(jīng)驗(yàn)知識，強(qiáng)調(diào)問題情境與即時(shí)行動，重塑制度與行動的關(guān)系?？傮w上說，行動主義從橫向知識體系與縱向政策流程兩方面對實(shí)證主義范式做出批判式發(fā)展，主張?jiān)诤献餍袆又虚_展政策分析應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)社會；政策分析；實(shí)證主義；行動主義

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“我國政策過程中共識構(gòu)建的政治哲學(xué)研究”（20BZZ077）。

范式（paradigm）一詞由庫恩提出，用以描述自然科學(xué)中的知識生產(chǎn)模式，彼得·霍爾（Peter Hall）將范式的概念引入公共政策研究中，強(qiáng)調(diào)政策過程中存在的信念和表征，這些信念和表征構(gòu)成了政策工具的選擇，并有助于理解政策變化的動力。［1］之后，政策范式成為政策研究的中心，用以更好地理解政策過程中知識與觀念的作用。不過，霍爾只是將范式視為“社會學(xué)習(xí)”的一種方式，后來霍根（John Hogan）與霍利特(Michael Howlett）對政策范式作出了具體界定：“‘政策范式’是一種理論工具，用于具體說明和理解制定公共政策的指導(dǎo)原則或理念，以及參與其中的各種行為者為何參與其中，以及他們?yōu)槭裁匆獙?shí)施他們所采取的戰(zhàn)略?！保?］范式與框架（framework）不同，相比于框架，范式具有更為抽象的概念內(nèi)涵和知識體系。但本文不明確區(qū)分政策范式與政策框架，而是將二者都用來指稱政策過程中的原則與理念，以及政策建構(gòu)的認(rèn)識論和知識生產(chǎn)體系。

人們將現(xiàn)實(shí)政策問題納入認(rèn)識體系中進(jìn)行加工得出結(jié)果，這種政策建構(gòu)的過程就是政策分析。在不同的分析框架中，政策過程的思維、假設(shè)、方法、技術(shù)等都全然不同，所得到的政策結(jié)果自然也不同。公共政策自20世紀(jì)中期成為一門學(xué)科之后，長期受到技術(shù)理性的主導(dǎo)，后來在政策科學(xué)運(yùn)動中形成了具有典型性的政策分析范式。在很長一段時(shí)間內(nèi)，只要談到政策分析，就會與實(shí)證主義的思維和方法聯(lián)系在一起。但由于實(shí)證主義政策分析在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中出現(xiàn)了大量的政策失靈，政策分析被拉回政治和價(jià)值的場域，政策范式從實(shí)證主義向后實(shí)證主義轉(zhuǎn)換。不過，后實(shí)證主義并未完全動搖實(shí)證主義范式的根基，反而可以看成是對實(shí)證主義范式的修正。而在風(fēng)險(xiǎn)社會的背景下，社會問題具有了高度復(fù)雜性與高度不確定性的特征，這推動政策分析范式做出第二次轉(zhuǎn)換。本文認(rèn)為，這一次轉(zhuǎn)換走向的是行動主義政策分析范式，這也是未來政策分析的發(fā)展方向。

一、實(shí)證主義政策分析范式及其發(fā)展

實(shí)證主義政策分析源于邏輯實(shí)證主義方法和技術(shù)在政策過程中的應(yīng)用，與工業(yè)社會中關(guān)于理性和科學(xué)的認(rèn)識緊密聯(lián)系在一起?，F(xiàn)代科學(xué)主要指稱應(yīng)用于物理學(xué)領(lǐng)域中的研究范式，通過分析性思維和實(shí)證主義方法來認(rèn)識社會問題，實(shí)證主義成為科學(xué)化的具體路徑。二戰(zhàn)期間蘭德公司應(yīng)用實(shí)證主義進(jìn)行戰(zhàn)略分析，到20世紀(jì)中期實(shí)證主義幾乎對所有社會科學(xué)研究都產(chǎn)生了影響，系統(tǒng)分析與成本－收益分析被引入政策過程中，確立起了實(shí)證主義政策分析范式。

實(shí)證主義政策分析基于政策建構(gòu)主體與政策對象分離的前提假設(shè)，強(qiáng)調(diào)政策過程中的歸納推理與因果邏輯，將政策過程轉(zhuǎn)變成一個(gè)揭示客觀事實(shí)的科學(xué)研究過程。“科學(xué)思維認(rèn)為主觀思維是無效的。科學(xué)思維堅(jiān)持，客觀思維是做我們其他人習(xí)以為常的事情的必要過程。其目的是證實(shí)世界的連貫性?！保?］政策分析中努力排除主觀偏見，通過大量的模型設(shè)計(jì)與公式推理來模擬自然科學(xué)的研究過程，以此生產(chǎn)出具有邏輯合理性的科學(xué)成果，這一成果就是公共政策。其中，政策分析運(yùn)用了分析性思維，對所有政策問題進(jìn)行分析和分解，政策問題被解剖成為一個(gè)個(gè)可分析的部分，經(jīng)過深入而細(xì)化的研究之后再將碎片化的認(rèn)識聯(lián)合成為整體，由此完成對政策問題的完整認(rèn)知。通過分類和分析，政策問題與社會背景、歷史演進(jìn)等因素隔離開來，成為可以獨(dú)立存在并可分離處理的觀察對象，也是適合于技術(shù)分析的對象。

實(shí)證主義政策分析范式主要體現(xiàn)在兩個(gè)政策模型中：效用決策模型和博弈模型。1944年，馮·諾伊曼和摩根斯坦發(fā)表《博弈論與經(jīng)濟(jì)行為》一書，個(gè)體被建模為一個(gè)效用最大化的機(jī)器，進(jìn)而效用函數(shù)被確立用以分析社會決策，政策過程中出現(xiàn)了正式的數(shù)學(xué)模型。接著，馮·諾伊曼和摩根斯坦在其理論發(fā)展中分化出兩個(gè)互相聯(lián)系但又各具特色的方法論集合，即“多屬性效用”（multiattribute utility，MAU）和“成本效用分析”（cost-benefit analysis，CBA）。CBA試圖用貨幣來表示人的效用，而MAU是運(yùn)用與貨幣毫無關(guān)系的效用單位，也就是社會效用的總和。這兩種方法都將多維度簡化到效用這個(gè)單一維度上，并通過數(shù)字表達(dá)出來，這就出現(xiàn)了雷加諾所看到的，“無論如何，這一同時(shí)涵蓋了MAU和CBA的分支從本質(zhì)上都以數(shù)字或基數(shù)表達(dá)個(gè)人的效用，使得我們可以將效用相加（或者采用其他的運(yùn)算方式）從而得出一個(gè)集體答案”［4］?；谪泿胚@一載體或者一元化的社會效用，人能對自身利益進(jìn)行計(jì)算進(jìn)而進(jìn)行效用排序，政策結(jié)果也通過效用結(jié)果的最大化來決定。效用決策模型的另外一個(gè)分支也起源于個(gè)體效用最大化模型，但是不包含基數(shù)效用的概念，其表現(xiàn)形式不是數(shù)值，而是簡單的排序。在面對可選項(xiàng)時(shí)，決策者往往不會為可選項(xiàng)賦值，而是通過對選項(xiàng)排序來做出選擇，如投票就是人們表現(xiàn)序數(shù)的一種方式。這時(shí)決策方案沒有對應(yīng)的數(shù)值，只有序數(shù)，但是序數(shù)對偏好的表現(xiàn)力更強(qiáng)，也更易于計(jì)算和選擇。

效用無論是以數(shù)值還是序數(shù)的形式表現(xiàn)出來，最終都是通過計(jì)算得出結(jié)果進(jìn)而成為政策選擇，這一過程被概括為理性決策模型。理性決策模型假定決策過程的完全理性，決策行為追求整體效用的最大化?！叭藗冇脗溥x方案及其結(jié)果來解釋自己的行為。與此相似，人們在解釋他人的行為時(shí)，也通常會想象出一組期望和偏好以使他人的行為理性化?！保?］在理性決策模型中，無論是社會價(jià)值、善、社會福利函數(shù)，還是目標(biāo)規(guī)劃等等，都被轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的計(jì)算符號并進(jìn)行加工，決策所關(guān)注的是偏好的最大化滿足，決策結(jié)果因此具有最優(yōu)解和唯一性。這正好符合了功利主義原則。功利主義思想的創(chuàng)始人邊沁提出了一個(gè)核心概念，也就是效用。在邊沁看來，無論是快樂還是痛苦都可歸于效用，效用具有可計(jì)算性與可通約性的特征，通過效用的概念可以將政策問題的多面向統(tǒng)一起來，簡化為單一維度。繼而，政策過程就只需對效用進(jìn)行計(jì)算，然后根據(jù)最大多數(shù)人最大幸福的結(jié)果主義導(dǎo)向，選擇效用最大化的方案作為政策選擇。盡管20世紀(jì)30年代時(shí)梅里亞姆就一直強(qiáng)調(diào)政策問題的現(xiàn)實(shí)性，其學(xué)生拉斯韋爾也呼吁政策過程的民主化維度，但政策過程仍然深受技術(shù)理性的影響，政策分析的目標(biāo)就是將不穩(wěn)定的、意識驅(qū)動的和紛爭的政治世界帶入理性的、科學(xué)的知識統(tǒng)治之下。康德的道德推理被邊沁的測量運(yùn)算所代替，絕對主義道德命令被結(jié)果主義取代，數(shù)學(xué)思維主宰了決策過程。

博弈論在效用決策模型基礎(chǔ)上將約化論向前推進(jìn)了一步，將理性選擇在個(gè)體層面表現(xiàn)出來。博弈論幾乎完全繼承了決策理論中的基本假設(shè)，如決策主體是追求效用最大化的個(gè)體，決策方案都可以通過賦值來表現(xiàn)優(yōu)劣并實(shí)現(xiàn)排序，社會政策是在多個(gè)選項(xiàng)中進(jìn)行效用測算的結(jié)果，等等?！肮诺涞摹?jīng)濟(jì)人’和現(xiàn)代形式化的決策論與博弈論中的理性人，都是在有嚴(yán)格限制和明確界定的情境中，作出最優(yōu)的選擇。理性要求在這些限制與情境下，行為體本質(zhì)上如霍布斯式般無情地追求價(jià)值最大化、進(jìn)行一致的測算（reckoning）或調(diào)整?！保?］理性經(jīng)濟(jì)人在投入既定的情況下追求產(chǎn)出的最大化，或者在產(chǎn)出既定的情況下追求投入的最小化，在不確定的情況下則追求預(yù)期效用的最大化。但是，與效用決策模型不同的是，博弈論認(rèn)為決策結(jié)果應(yīng)當(dāng)考慮個(gè)體的行動選擇，而一旦考慮個(gè)人行動，則可能出現(xiàn)個(gè)體理性無法帶來集體理性的結(jié)果。也就是說，社會選擇的均衡結(jié)果并不總是并且往往不是社會效用最大化的那個(gè)選項(xiàng)，其中納什均衡與囚徒困境都突出體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在實(shí)際應(yīng)用中，博弈論不適用于處理真實(shí)情境中的政策問題，也很少用于建構(gòu)或者解決現(xiàn)實(shí)問題，更多的是根據(jù)抽象的假設(shè)和模型來檢驗(yàn)決策選擇，博弈論在政策話語中的影響主要是為一定的模型或者方向進(jìn)行合理性論證?！霸诖蠖鄶?shù)情況下，在政策話語中，博弈理論被用來抽象地合理化既有政策，而并非一個(gè)應(yīng)用于實(shí)際情形的實(shí)踐模型?！保?］

無論是效用決策模型還是博弈論都假定現(xiàn)實(shí)問題可以而且應(yīng)該被納入一個(gè)既定的認(rèn)識論框架中來進(jìn)行加工并得出結(jié)論，都將計(jì)算結(jié)果最大化的方案作為政策產(chǎn)出。所不同的是，效用決策模型塑造出了一個(gè)更為純粹、更為理想化的決策情境，認(rèn)為政策就是社會效用最大化的選項(xiàng)，而博弈模型考慮到了偏好的易變性以及個(gè)體選擇行為的復(fù)雜性，認(rèn)為個(gè)體選擇并不一定帶來社會效用的最大化。不過，兩種模型都貫穿著實(shí)證主義邏輯與分析性思維，只是在具體實(shí)施方案上存在差異。多元模型的興起代表著實(shí)證主義的演進(jìn)和發(fā)展，使得實(shí)證主義政策分析范式更具有解釋力和適應(yīng)性。

但即使在理性決策模型受到大力吹捧時(shí)，也有著批判的聲音。不過，直到20世紀(jì)60年代隨著政策科學(xué)運(yùn)動的興起，繼而在“向貧困宣戰(zhàn)”、建設(shè)“偉大社會”以及越南戰(zhàn)爭中出現(xiàn)政策失靈，才推動了對實(shí)證主義政策范式的全面反思，繼而追溯到對科學(xué)理性的批判上。實(shí)證主義范式將政策過程設(shè)定為科學(xué)過程，“政策科學(xué)似乎在一定程度上受客觀主義理想的驅(qū)使，將決策問題的結(jié)果簡化為無結(jié)構(gòu)的群體，以某種或多或少的質(zhì)量來表達(dá)替代行動方案的結(jié)果，其中明確確立了可通約性標(biāo)準(zhǔn)。此外，我們已經(jīng)看到，這種簡化主義方法在我們的思想傳統(tǒng)中是多么普遍，以及對某些結(jié)構(gòu)特征或不連續(xù)假定是多么不可接受”［8］。政策問題與社會政治背景緊密相關(guān)，無法將其剝離開來并表現(xiàn)在可計(jì)算可獨(dú)立的符號上，因此政策問題也不能限定在科學(xué)范式內(nèi)進(jìn)行建構(gòu)。博弈論在強(qiáng)調(diào)個(gè)體理性選擇行為時(shí)，也顯示出個(gè)體偏好、道德準(zhǔn)則、社會目標(biāo)、歷史因素等對決策行為的重要影響，這表明復(fù)雜的政策問題并不能化約為統(tǒng)一的符號系統(tǒng)，政策目標(biāo)也不能限于單一的最優(yōu)或者最大。相反，博弈論的發(fā)展也表明，政策分析中應(yīng)當(dāng)降低實(shí)證數(shù)據(jù)的絕對性和嚴(yán)格性要求，綜合道德、偏好、價(jià)值等多重因素，這為政策分析向后實(shí)證主義的轉(zhuǎn)向做好了鋪墊。

二、后實(shí)證主義政策分析范式的修正

到20世紀(jì)70年代，社會思潮整體從實(shí)證主義轉(zhuǎn)向后實(shí)證主義，政策分析范式也出現(xiàn)了第一次轉(zhuǎn)換，從實(shí)證主義政策分析范式轉(zhuǎn)向后實(shí)證主義政策分析范式。不過，后實(shí)證主義政策分析并未提出完整的分析框架和假設(shè)，其觀點(diǎn)是在對實(shí)證主義分析框架進(jìn)行批判的同時(shí)做出表達(dá)，在一定程度上可以看成是對實(shí)證主義政策分析范式做出了修正。

第一，從人文解釋學(xué)派出發(fā)認(rèn)為政策意義是社會建構(gòu)的。實(shí)證主義分析運(yùn)用規(guī)范的科學(xué)方法、統(tǒng)一的概念體系、嚴(yán)格的因果推理以及標(biāo)準(zhǔn)化的流程開展政策分析，這被看成是現(xiàn)代性與科學(xué)性的體現(xiàn)。而基于現(xiàn)象學(xué)與存在主義發(fā)展起來的解釋學(xué)則從根本上解構(gòu)了統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)化以及權(quán)威主義的假設(shè)。索緒爾通過符號概念的引入，提出了符號的能指與所指之間的不確定性。在索緒爾看來，任何符號的意義都會隨著不同的符號系統(tǒng)而發(fā)生變化，因此符號的所指是流動的或者是隨意的，而不是固定不變的。索緒爾的這一觀念在維特根斯坦那里得到發(fā)展，針對當(dāng)時(shí)備受擁護(hù)的邏輯主義，維特根斯坦提出，所有的知識都只是一種語言游戲，意義的來源是隨意的，需要結(jié)合當(dāng)時(shí)的情境來加以解釋。如此一來，政策以及政策方案作為一種文本或者符號，其意義也是不固定的。這就意味著政策并不是一個(gè)“客觀”存在，所有的政策方案都需要對符號進(jìn)行意義界定，政策方案都是社會建構(gòu)起來的，并且同等的有效。

第二，從法蘭克福學(xué)派出發(fā)批判政策過程中的工具理性。緣起于早期馬克思學(xué)派和韋伯，法蘭克福學(xué)派承繼了關(guān)于人的異化的觀點(diǎn)，全面批判工業(yè)社會的技術(shù)理性、工具理性和實(shí)證主義。法蘭克福學(xué)派提出將政策分析的視角轉(zhuǎn)移到結(jié)構(gòu)與關(guān)系層面，只有這樣才能看到實(shí)證主義政策分析的根本性問題。只要社會中存在支配－依附的關(guān)系，政策過程的參與機(jī)會與參與分量上就不會是平等的，整個(gè)政策流程也必然是單向度的和控制導(dǎo)向的。其中使用的技術(shù)和方法在本質(zhì)上都只具有工具理性，政策過程失去了價(jià)值與關(guān)懷，無法使人實(shí)現(xiàn)真正的解放?！翱茖W(xué)直接導(dǎo)致了控制，而不是解放所需要的自我反思。這一趨勢又強(qiáng)化了技術(shù)決定論的意識及其決定性的社會效果?！保?］因此，政策過程應(yīng)當(dāng)從結(jié)構(gòu)上來做出根本性的轉(zhuǎn)變。哈貝馬斯提出交往行動理論，以交往理性來挑戰(zhàn)西方的技術(shù)理性中心主義，以此批判資本主義對生活世界的殖民。交往行動理論推動了商談倫理和商談?wù)蔚某霈F(xiàn)，提出通過商談來重振民主，通過民主來解構(gòu)單向度的技術(shù)和控制，這也推動了政策過程中的民主化轉(zhuǎn)向。

第三，倡導(dǎo)政策過程中倫理和價(jià)值的“復(fù)魅”。政策科學(xué)運(yùn)動的興起模糊了政策制定與政策執(zhí)行之間的邊界，同時(shí)新公共行政學(xué)派明確提出跨越政治－行政二分框架，在行政過程中注入民主和價(jià)值，由此可以推論，政策過程無論是在哪一階段，在關(guān)注科學(xué)的同時(shí)都不能忽視價(jià)值。不過，對功利主義沖擊最大的是羅爾斯的正義論。功利主義強(qiáng)調(diào)結(jié)果主義和總和排序，將個(gè)人權(quán)利僅僅理解為選票或者數(shù)值，羅爾斯認(rèn)為這忽視甚至是有意排斥了個(gè)人偏好和具體訴求，使得個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)流于形式。羅爾斯重申契約正義的觀念，通過無知之幕的提出以及優(yōu)先原則的確定，將政策過程轉(zhuǎn)到協(xié)商與合作的層面上來。在羅爾斯看來，個(gè)體一旦具有理性就必然是偏私的，因此應(yīng)當(dāng)通過制度的設(shè)計(jì)如“無知之幕”的設(shè)立來消除個(gè)人私利追求對制度正義的影響。羅爾斯強(qiáng)調(diào)制度對交換關(guān)系和有序競爭的保障作用，不僅如此，當(dāng)競爭帶來不平等和差異擴(kuò)大時(shí)，制度還會實(shí)施分配功能來縮小社會差距。羅爾斯所持的是“公平的正義”觀，強(qiáng)調(diào)通過制度途徑來保障工業(yè)社會中的個(gè)體權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政策過程中的公平與平等，以此實(shí)現(xiàn)政策正義。羅爾斯的正義論標(biāo)志著社會選擇中價(jià)值的回歸，政策分析從技術(shù)路徑轉(zhuǎn)向價(jià)值層面，在其之后，阿瑪?shù)賮啞ど?、麥金太爾、納斯鮑姆等學(xué)者紛紛對羅爾斯的正義論進(jìn)行了擴(kuò)展和補(bǔ)充，如森論證了能力對于正義實(shí)現(xiàn)的重要性，而納斯鮑姆將森的能力理論從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會正義領(lǐng)域，進(jìn)一步闡釋正義與美德，倡導(dǎo)價(jià)值回歸，構(gòu)成了后實(shí)證主義政策分析的一個(gè)重要面向。

第四，用經(jīng)驗(yàn)知識補(bǔ)充政策分析中的專業(yè)知識。受到實(shí)用主義思想的影響，教育學(xué)認(rèn)為在知識獲取與傳授中要從重視理性知識轉(zhuǎn)向重視經(jīng)驗(yàn)知識和實(shí)踐知識，這擴(kuò)展了實(shí)證主義范式對知識的狹隘理解。實(shí)證主義強(qiáng)調(diào)知識和方法的專業(yè)性和科學(xué)性，所獲得的知識都是通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)與專業(yè)訓(xùn)練來獲得，而在杜威看來，“不管一個(gè)人的知識有多么的豐富，所受的訓(xùn)練有多么的專業(yè)，他對新科目的理解或?qū)εf科目中新的內(nèi)容的理解，都必須通過直接體現(xiàn)這種存在或這種性質(zhì)的活動來完成”［10］。知識不能僅僅來自于頭腦中的理論連接和方法復(fù)制，而是必然來自于實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。只有經(jīng)驗(yàn)才能將人們的知識整合起來，才能使得理論認(rèn)知具有現(xiàn)實(shí)意義。“經(jīng)驗(yàn)?zāi)呐轮挥幸粌?，也勝過一噸的理論，實(shí)在是因?yàn)槿魏卫碚摱急仨氃诮?jīng)驗(yàn)中才有生命，有可核實(shí)的意義。一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)很卑微的經(jīng)驗(yàn)，可能產(chǎn)生并且承載無限量的理論（或智能要義）。一個(gè)理論若是離了經(jīng)驗(yàn)，甚至不確定仍可成立為理論。它可能變成只是文字公式，只是一組口頭禪，有了它，思考或真正的理論說明成為不必要與不可能了?！保?1］繼而，皮亞杰將弗洛伊德那種相對隨意的、缺乏系統(tǒng)性的臨床觀察發(fā)展成系統(tǒng)的理論，認(rèn)為人的智力是一種適應(yīng)形式，是主體與環(huán)境相互作用的結(jié)果。人的認(rèn)識是建構(gòu)出來的，認(rèn)識的心理發(fā)生是在動作和實(shí)踐中產(chǎn)生。［12］對經(jīng)驗(yàn)知識與實(shí)踐知識的強(qiáng)調(diào)也對政策分析中的專業(yè)主義提出了挑戰(zhàn)，政策過程被導(dǎo)向社會性與實(shí)踐性的方向。

總體來看，后實(shí)證主義否定了政策問題的客觀性假設(shè)并對政策分析中的技術(shù)理性提出質(zhì)疑，從不同維度對實(shí)證主義進(jìn)行批判和反思，將被實(shí)證主義所排斥的情境與經(jīng)驗(yàn)重新拉回政策過程中。但是，后實(shí)證主義政策范式對實(shí)證主義做出的糾偏具有矯枉過正之嫌，其對客觀性與技術(shù)理性的否定使其陷入了相對主義的一端，也給自身招來了諸多批評?！袄硇灾髁x的方法至少能回答這個(gè)領(lǐng)域的基本問題。后實(shí)證主義的批評者認(rèn)為，后實(shí)證主義形成的答案與觀點(diǎn)和看法一樣多，所有這些觀點(diǎn)都具有同等的價(jià)值和有效性。理性主義者認(rèn)為，這根本不是答案，只是政治混亂的放大。”［13］對技術(shù)理性的否定并沒有提出解決問題的根本答案，相反，政策過程中的技術(shù)理性追求是有其合理性的，政策過程不可能完全放棄技術(shù)理性。“在政策分析和規(guī)劃中爭論的轉(zhuǎn)向并不是以科學(xué)為代價(jià)的，更不是以理性為代價(jià)的，而是以人類事務(wù)中對科學(xué)和理性不必要的狹隘誤解為代價(jià)的。”［14］正因如此，后實(shí)證主義的發(fā)展只是緩和了政策分析中對技術(shù)理性的極端追求，但并沒有動搖實(shí)證主義的根基。相反，后實(shí)證主義所做出的糾偏在一定程度上警醒了實(shí)證主義范式，推動其有意識地納入價(jià)值和社會因素而避免偏狹和封閉，實(shí)證主義因此而得到修正和完善，其地位反而得到鞏固。尤其是隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，政策分析中的技術(shù)工具得到優(yōu)化，政策分析的技術(shù)合理性再次突顯出來，人們越發(fā)依賴技術(shù)分析來應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)。到21世紀(jì)初，費(fèi)希爾看到，“理性選擇，尤其是從經(jīng)濟(jì)學(xué)中借鑒或?qū)嵺`的，顯然是占優(yōu)勢的。它現(xiàn)在是政治科學(xué)和社會學(xué)中最流行的理論取向之一”［15］。理性選擇理論仍然得到廣泛應(yīng)用，這意味著實(shí)證主義在現(xiàn)實(shí)的政策分析中仍然發(fā)揮著重要作用。

三、走向行動主義政策分析范式

在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，社會整體進(jìn)入了高度復(fù)雜性與高度不確定性的歷史階段，這一時(shí)期就是貝克所說的風(fēng)險(xiǎn)社會，也有信息社會、晚期資本主義、自反性現(xiàn)代性等多種表達(dá)。相比于工業(yè)社會中不確定性程度相對較低的狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)社會意味著一個(gè)全新的歷史階段。社會中個(gè)性化與差異化因素突顯出來，無法被簡化和統(tǒng)一，這就打破了標(biāo)準(zhǔn)化的符號表達(dá)系統(tǒng)，政策問題表現(xiàn)出多元且凌亂的一面。另外，各種有形和無形的因素都處于高速流動的狀態(tài)中，不斷發(fā)展和變遷，同時(shí)彼此關(guān)聯(lián)形成高度復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)結(jié)。社會網(wǎng)絡(luò)所牽涉的因素眾多，任何環(huán)節(jié)的斷裂都可能影響到整個(gè)網(wǎng)絡(luò)，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都可能引發(fā)高度不確定性的政策問題，政策問題因此具有高度復(fù)雜性與高度不確定性。

風(fēng)險(xiǎn)社會成為新的政策背景，推動了對實(shí)證主義政策分析范式的全方位解構(gòu)。雖然實(shí)證主義內(nèi)部有不同的分支，觀點(diǎn)在不同歷史階段中出現(xiàn)了演進(jìn)與調(diào)整，但總體來看，實(shí)證主義仍然遵循著固定的思維和規(guī)范的程序，堅(jiān)守著技術(shù)理性的優(yōu)越性與排他性，實(shí)證主義主導(dǎo)下的政策分析是在科學(xué)范式內(nèi)部開展，基于制度所劃定的有形和無形的邊界和程序來做出行動。而風(fēng)險(xiǎn)社會的到來挑戰(zhàn)了實(shí)證主義范式的合理性。實(shí)證主義囿于技術(shù)路徑對政策問題做出界定，但高度復(fù)雜性的政策問題并非一個(gè)明確的客觀存在，不是一個(gè)可以被簡單數(shù)值化的對象，也不能在技術(shù)路徑上做出有效應(yīng)對?！鞍焉鐣尘昂鸵饬x排除在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)分析角度之外提供了一種抽象性，它提高了結(jié)果在主體間（intersubjective）的有效性，但卻以忽視風(fēng)險(xiǎn)的社會過程為代價(jià)?！保?6］技術(shù)工具的發(fā)展與分析性思維的完善都只是在技術(shù)路徑上的優(yōu)化，而不能對社會風(fēng)險(xiǎn)做出全面表達(dá)與建構(gòu)。實(shí)證主義范式遵循對事物化繁為簡的原則，但高度復(fù)雜性的政策問題卻超出了技術(shù)所能化簡的范圍，或者說根本無從化簡了?！斑@種復(fù)雜性排除了政策過程的‘一般理論’；任何理論都只抓住了多方面背景的一個(gè)方面。它排除了任何可能從一個(gè)價(jià)值取向提供建議的單一政策分析工具。它排除了過分簡化的個(gè)人模型，這些模型忽略了情感的作用、啟發(fā)式的功能和人類思維的復(fù)雜性?！保?7］實(shí)證主義范式所做出的標(biāo)準(zhǔn)化的政策建構(gòu)都失效了，制度化的與常規(guī)化的政策分析范式需要做出根本性的轉(zhuǎn)換，即轉(zhuǎn)向行動主義政策分析范式。

行動主義的概念起源于“巴黎學(xué)派”的“行動者網(wǎng)絡(luò)理論”（ANT）。拉圖爾等人為解決科學(xué)哲學(xué)或知識社會學(xué)的問題而對傳統(tǒng)科學(xué)范式的知識學(xué)科提出挑戰(zhàn)，“他們認(rèn)為科學(xué)自身如何作為一個(gè)社會構(gòu)成物，受制于傳統(tǒng)、共識與偏見”［18］。這種觀點(diǎn)認(rèn)為科學(xué)與社會無法分割，而是逐漸融合，這推動人們對主客體分離的認(rèn)識框架、科學(xué)的邊界、理性與非理性的界定等問題做出反思。反思的結(jié)果是，既定的結(jié)構(gòu)與邊界都不存在，科學(xué)并不存在于真空中，也不具有相對于其他知識的優(yōu)越性，因此政策過程并不能在封閉系統(tǒng)中開展。事實(shí)上，在高度復(fù)雜性的社會背景下，政策分析不再遵循既定的結(jié)構(gòu)和制度，不再遵循所設(shè)定的程序和規(guī)則，高度不確定性的存在解構(gòu)了一切設(shè)定和邊界。結(jié)構(gòu)對行動的規(guī)范意義減弱，行動逐漸擺脫了結(jié)構(gòu)的單向束縛而反過來對結(jié)構(gòu)做出修正。行動主義是相對于制度主義而言，但由于實(shí)證主義注重標(biāo)準(zhǔn)化程序與規(guī)則因而具有了典型的制度主義特征，為了突出政策分析中對形式規(guī)則的突破，本文直接用行動主義的概念去指稱這種新的政策范式。當(dāng)科學(xué)與社會無法分割、行動與結(jié)構(gòu)彼此互構(gòu)時(shí)，實(shí)證主義所設(shè)定的邊界和規(guī)范失去了原本的意義，政策分析從制度主義轉(zhuǎn)向行動主義了。行動主義政策分析范式不否認(rèn)事物的客觀存在，但更注重政策問題與方案的社會建構(gòu)性；不否認(rèn)技術(shù)理性的合理性，但也看到其片面性；不否認(rèn)制度與規(guī)范的重要性，但否定單向度的流程和控制?？傮w來看，行動主義突破了固定的結(jié)構(gòu)和邊界，強(qiáng)調(diào)融合、包容、靈活與互構(gòu)。

第一，在價(jià)值上融合民主與科學(xué)兩大主題。拉圖爾以TRF（促甲狀腺素釋放因子）為個(gè)案，通過對實(shí)驗(yàn)室的觀察發(fā)現(xiàn)，即使是在實(shí)驗(yàn)室里的所謂事實(shí)也是制造出來的，是將事實(shí)脫離了時(shí)空情境而視為歷史從而成為事實(shí)?！翱腕w只有作為兩種記錄材料的差異時(shí)才存在。客體無非是一種信號，它能區(qū)分領(lǐng)域內(nèi)一般的背景噪音和儀器所發(fā)出的噪音。更重要的事實(shí)是，提取信號并承認(rèn)它的特性，取決于為擁有穩(wěn)定的鑒定基礎(chǔ)所應(yīng)用的重要的和費(fèi)用大的程序?！保?9］拉圖爾認(rèn)為，科學(xué)實(shí)驗(yàn)過程中應(yīng)該避免使用這樣的表述：“物質(zhì)是借助生物鑒定被發(fā)現(xiàn)的”，或“物體產(chǎn)生于對兩個(gè)峰值之間差異的確定已被證實(shí)”?！笆褂眠@樣的表述無異于傳遞錯(cuò)誤的印象即某些物是先驗(yàn)地存在的，它們只等待科學(xué)家把它們的存在揭示出來?！钡?，實(shí)驗(yàn)室的推斷的邏輯不能離開它的社會學(xué)根據(jù)。同樣，行動主義政策分析并不否定科學(xué)路徑，只是不再將科學(xué)等同于實(shí)驗(yàn)室封閉環(huán)境中的技術(shù)發(fā)明，而是將科學(xué)置于民主化場景中，在民主路徑中實(shí)現(xiàn)科學(xué)。行動主義看到，人的認(rèn)知無法發(fā)生在主－客體分離的框架中，技術(shù)路徑始終與社會背景相關(guān)，政策主體也不可能完全脫離政策對象，因此政策分析發(fā)生在政策主體與政策對象的互動中，也只有在互動與協(xié)商中才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)的政策分析。

第二，在知識上綜合技術(shù)理性與經(jīng)驗(yàn)知識。行動主義分析框架認(rèn)為，經(jīng)驗(yàn)對于人的認(rèn)知是必不可少的。政策認(rèn)知一面朝向自然，將認(rèn)知過程視為科學(xué)發(fā)現(xiàn)過程，另一面朝向人類世界，也就是現(xiàn)象學(xué)所界定的“生活世界”，在這一意義上認(rèn)知可以被視為經(jīng)驗(yàn)。這也就是說，政策過程中一方面要重視技術(shù)和工具，運(yùn)用各種先進(jìn)技術(shù)工具來提升政策效能，另一方面，也要看到技術(shù)的局限性，基于現(xiàn)實(shí)生活中的經(jīng)驗(yàn)知識來對科學(xué)認(rèn)知作出補(bǔ)充。實(shí)際上，人都是生活在具體的經(jīng)驗(yàn)中，科學(xué)也建立在經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上?！爱?dāng)要研究認(rèn)知或心智本身的時(shí)候，不考慮經(jīng)驗(yàn)就顯得站不住腳了，甚至是悖謬的。”［20］相比于后實(shí)證主義對實(shí)證主義的修正，行動主義分析框架更積極地倡導(dǎo)技術(shù)理性與經(jīng)驗(yàn)知識的融合，理性的政策設(shè)計(jì)與情境性的政策試驗(yàn)的結(jié)合，重視常識、想象、直覺等之前被認(rèn)為是非理性因素的作用，實(shí)現(xiàn)政策分析中多元模型、多重知識、多元體驗(yàn)的共同作用。這也可看成政策分析的實(shí)踐視角，“政策分析的實(shí)踐視角不僅意味著一個(gè)層面的變化（微觀與宏觀）或分析方向（自下而上而非自上而下），而且更廣泛和更深刻的是，在對待政治參與者、官員、行政人員以及通過自身行動和興趣來填充公共生活的公民時(shí)分析焦點(diǎn)的類似變化。政策分析的實(shí)踐視角改造了傳統(tǒng)的分析對象——政策制定、實(shí)施和政策效果。正如我們所說的，實(shí)踐不僅是工具性的，甚至是務(wù)實(shí)的。相反，它總是需要一個(gè)綜合的判斷，考慮各方面的情況，包括客觀的和個(gè)人的”［21］。實(shí)踐導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)將政策分析置于現(xiàn)實(shí)的真實(shí)背景中，將政策還原為具體的場景，這一場景是具體而真實(shí)的，充滿了個(gè)體之間的互動與反思，因此，政策分析也應(yīng)基于技術(shù)理性與經(jīng)驗(yàn)理性的完整認(rèn)知來做出。

第三，在流程上強(qiáng)調(diào)問題情境與即時(shí)行動。實(shí)證主義政策分析范式注重自上而下的政策設(shè)計(jì)，希望將現(xiàn)實(shí)問題納入科學(xué)范疇之中進(jìn)行分析和處理，將社會問題清晰化、簡單化，但是，風(fēng)險(xiǎn)社會中政策問題是在特定時(shí)空中發(fā)生的，具有強(qiáng)烈的社會情境性，具有突發(fā)性與不可預(yù)見性，這就意味著自上而下的政策設(shè)計(jì)失效了。風(fēng)險(xiǎn)社會中的高速流動與快速變遷對決策的時(shí)效性提出了更高的要求，這時(shí)不可能窮盡所有的影響因素和變量，也不可能先交付技術(shù)專家或者政治精英進(jìn)行分析之后再進(jìn)行執(zhí)行，固定的分工和流程都會帶來政策的時(shí)滯，因此，政策分析應(yīng)發(fā)生于具體的、即時(shí)的行動中?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會中的決策是在行動中發(fā)生的，可以理解為決策與執(zhí)行的一體化。”［22］行動主義政策分析超越了線性的政策流程以及任何制度設(shè)計(jì)和規(guī)范，超越了決策與執(zhí)行等不同階段的劃分，超越了決策過程中集權(quán)與分權(quán)的爭論，而是落實(shí)在具體的行動中開展政策分析。無論是個(gè)體還是組織都可以成為政策分析的行動主體，這一行動不局限于事先的安排或者設(shè)計(jì)，完全依托于事情的當(dāng)時(shí)狀態(tài)而開展分析。政策分析擺脫了組織與結(jié)構(gòu)的限制，從抽象原則的王國中走下來，體現(xiàn)在靈活性與彈性化的行動上。

第四，在結(jié)構(gòu)上重塑制度與行動的關(guān)系。無論是實(shí)證主義還是后實(shí)證主義都是強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)、制度對人的行為的規(guī)范性，強(qiáng)調(diào)政策分析中各種規(guī)范、程序和步驟的合理性，而行動主義否定了政策分析中制度主義的假設(shè)，將行動從制度規(guī)范中解放出來。“如果說新制度主義（對制度主義）的反思是回溯性的，那么行動主義的反思則是重構(gòu)性的?！保?3］行動主義認(rèn)為行動并不是受到制度的規(guī)范和約束，行動與制度之間是相互建構(gòu)的，因此可以擺脫制度的束縛來進(jìn)行政策分析?！靶袆又髁x承認(rèn)制度之于行動的規(guī)范效力，因而不能完全脫離制度而盲目行動。但更為重要的是，行動主義主張行動對于制度的建構(gòu)權(quán)，認(rèn)為任何制度都需要接受行動的建構(gòu)與重構(gòu)，要求把制度放在行動中去認(rèn)識、理解和加以檢驗(yàn)?！保?4］在制度主義框架中只存在受到制度約束的“行為”，“行為”是在科學(xué)主義、實(shí)證主義的模式下開展，是與主客體分離的認(rèn)識結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的一種行動方式，其目的是為了發(fā)現(xiàn)作為真理存在的客觀問題，其中所運(yùn)用的敘述、分類、抽象、設(shè)計(jì)與規(guī)劃，都是科學(xué)范式中的手段而已。行動則對應(yīng)于具有自主性的組織，是擺脫了等級結(jié)構(gòu)與框架束縛之后作為自主的行動者所開展的思考與判斷。制度依然存在，但轉(zhuǎn)化為行動中的理性信念，成為支持行動開展的平臺。行動是面對具體問題時(shí)所做出的即時(shí)反應(yīng)，是對真實(shí)的問題和差異表達(dá)的關(guān)懷和尊重，行動會對制度進(jìn)行建構(gòu)，持續(xù)的行動會轉(zhuǎn)化為制度存在。

四、政策分析范式的發(fā)展

行動主義從橫向和縱向兩個(gè)維度對實(shí)證主義范式做出了批判與修正。

第一，在橫向知識體系上，行動主義強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商對理性知識做出補(bǔ)充，這推動了政策分析的民主化。人們重新審視理性的概念，發(fā)現(xiàn)科學(xué)不應(yīng)自成一個(gè)權(quán)威系統(tǒng)并終結(jié)其他的話語體系，而只是眾多理性解釋體系中的一種?！叭藗兿Ｍㄟ^技術(shù)的推動來更好地回應(yīng)生活問題，但卻發(fā)現(xiàn)，科學(xué)化與技術(shù)化成了公共政策與具體生活隔離開來的另一道屏障?！保?5］政策過程不應(yīng)受到技術(shù)理性的壟斷，相反，為了尋求意義，政策只能是社會建構(gòu)的。這樣，政策過程從強(qiáng)調(diào)科學(xué)性與技術(shù)性的理性決策模型中被拉開，多元政策模型出現(xiàn)。如林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型將政策過程拉回現(xiàn)實(shí)的政治生活中，認(rèn)為任何問題都包含著技術(shù)分析所無法包容的因素，“除非考慮任何社會沖突中的價(jià)值或利益，否則這些問題就不能得到全部解決。解決問題需要的與其說是分析，而不如說是政治”［26］。政策評估中不再無視主體的存在，不強(qiáng)調(diào)評估者與被評估者之間的邊界與距離，而是認(rèn)為評估結(jié)果是在評估者與評估對象之間的互動結(jié)果。

羅爾斯和哈貝馬斯推動了協(xié)商民主的興起，以此推翻技術(shù)專家主導(dǎo)、技術(shù)工具壟斷、理性邏輯主宰的政策過程，民主的議題復(fù)興并推動政策分析的開放性。到20世紀(jì)90年代，費(fèi)希爾明確提出政策分析中的論證轉(zhuǎn)向（argumentative turn），德雷澤克、施耐德和英格蘭姆等提出審議性政策分析（deliberative policy analysis），亞諾（Yannow）等提出詮釋性政策分析（interpretative policy analysis），雷恩、斯密特等提出批判式政策分析（value-critical policy analysis），德利翁、托格森等提出參與性政策分析（participatory policy analysis），哈杰爾等提出協(xié)商式政策分析（deliberative policy analysis），倡導(dǎo)政策分析中的民主價(jià)值。雷加諾的后建構(gòu)主義政策分析將政策視為文本，而文本本身就是社會建構(gòu)的，其中的分析任務(wù)就是理解意義是如何建構(gòu)的以及何種意義在公共領(lǐng)域中有顯著性。政策過程中不再強(qiáng)調(diào)絕對性，而應(yīng)當(dāng)是在特定情境之下的或者相機(jī)行動的“絕對性”。［27］哈基寧等提出敘述性政策分析作為對傳統(tǒng)政策分析的替代路徑，尋找基于共識與共同基礎(chǔ)的政策建構(gòu)方式。［28］這些觀點(diǎn)和概念的出現(xiàn)都強(qiáng)調(diào)了政策分析的政治性與社會性，在政策分析中補(bǔ)充了經(jīng)驗(yàn)性與實(shí)踐性的內(nèi)容，推動了政策知識的包容性發(fā)展。

第二，在縱向政策流程中，行動主義弱化了政策分析的設(shè)計(jì)導(dǎo)向與階段劃分，強(qiáng)調(diào)政策分析中的行動調(diào)適和階段延展。政策階段論可以看成是理性主義應(yīng)用的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)政策階段之間的順序、政策過程的線性流程、專家話語、階段之間的分界，以及政策系統(tǒng)與社會背景之間的邊界。政策階段論將政策分析分階段、分步驟地分割開來，政策過程因此變得清晰而明確。但薩巴蒂爾認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中政策分析并不遵循嚴(yán)格的階段論，并總結(jié)了對政策階段論的六個(gè)非常具體的抱怨［29］。政策階段論體現(xiàn)出了設(shè)計(jì)導(dǎo)向，而行動主義政策分析強(qiáng)調(diào)政策分析中的學(xué)習(xí)與延展。具有代表性的理論如薩巴蒂爾和詹金斯的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（ACF，Advocacy Coalition Framework）以及韋布爾的資源依賴?yán)碚摚≧DT，Resource Dependency Theory）［30］，二者都致力于解釋政策子系統(tǒng)中的政策變遷，前者認(rèn)為多元主體形成的政策信仰的變化會推動政策變遷的發(fā)生，后者認(rèn)為政策過程中往往是在行動者的相互依賴和合作中推動政策變遷。這些觀點(diǎn)都可以納入行動主義的框架，政策過程是在具體行動中不斷延展。政策分析不只停留在政策制定階段，或者說，行動主義直接忽視了政策制定與政策執(zhí)行之間的分界，認(rèn)為政策分析發(fā)生在政策全過程中。決策者總是根據(jù)他們對情境和經(jīng)驗(yàn)的解釋，來預(yù)測當(dāng)前行為可能在未來產(chǎn)生的結(jié)果繼而決定如何行動，也就是說，決策者的行動都是相機(jī)而動的?！巴ǔ：茈y描述決策的歷史。當(dāng)（甚至是否）做出一個(gè)決策時(shí)，誰做出的決策、決策的意圖是什么、決策的結(jié)果是什么，這些都不清楚。許多決策都是在對方缺席的情況下做出的，決策過程通常會討論問題但卻無法解決這些問題。決策不是在明確的決策過程中做出的，決策過程通常也無法做出決策?！保?1］在高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會條件下，政策分析更不可能在政策制定階段完成，而是在執(zhí)行中不斷學(xué)習(xí)和調(diào)適，這也是行動概念本身的意義所在。

伴隨著社會歷史的發(fā)展以及社會治理模式的變遷，實(shí)證主義政策分析發(fā)展到后實(shí)證主義的修正和糾偏，再到行動主義政策分析范式，其中經(jīng)歷了兩次范式轉(zhuǎn)換。范式轉(zhuǎn)換受到社會問題的復(fù)雜性與不確定性程度提高的推動。工業(yè)社會中政策問題的復(fù)雜性與不確定性程度相對較低，基于技術(shù)理性主導(dǎo)的政策分析能夠?qū)φ邌栴}做出清晰化表達(dá)和簡單化處理，由此形成了標(biāo)準(zhǔn)化的、模式化的政策分析框架。而在高度復(fù)雜性與高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會中，實(shí)證主義政策分析屢屢?guī)碚呤ъ`，致力于劃界與分類的實(shí)證主義政策分析范式失效了?；诤髮?shí)證主義所帶來的知識基礎(chǔ)，結(jié)合新的社會情境的推動，政策分析范式轉(zhuǎn)向行動主義。行動主義從橫向知識體系與縱向流程設(shè)計(jì)方面對實(shí)證主義做出批判式發(fā)展，具體體現(xiàn)為知識的開放性與流程的靈活性。行動主義政策分析表現(xiàn)為包容、靈活、彈性與延展，最終落腳到主體之間的互動與合作行動上，也可以認(rèn)為，行動主義政策分析范式是一種合作范式。

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