基層治理是國家治理的基石，也是社會穩(wěn)定的基礎工程。

基層治理怎么抓？這是一道問答題。奮力建設“重要窗口”的浙江省努力學深悟透中央精神，在國家治理的制度框架下，謀劃實施“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”集成改革，為基層治理提供了一個觀察窗口和系統(tǒng)化解決方案。

基層治理，浙江怎么看？

多年來，基層治理任務重、壓力不小，遇到不少難點、堵點。如何疏解矛盾，夯實治理根基，各地都有緊迫感，并努力探尋解決之道，浙江也不例外。

記者采訪注意到，浙江謀劃基層治理，有幾個角度的系統(tǒng)思考：

一是全國所有到縣一級的機構(gòu)改革任務在2019年3月基本完成后，如何有效推動審批執(zhí)法服務重心下沉？作為最基層行政單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何有效呼應變化后的新體制？浙江認為，這次機構(gòu)改革是一次系統(tǒng)性、全面性、重塑性的改革，但最終要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級改革實現(xiàn)效用最大化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政權(quán)的基礎、發(fā)展的重點、穩(wěn)定的關(guān)鍵，是承上啟下的重要紐帶，浙江著眼于建設“重要窗口”示范樣本，立足實際，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革“后半篇”文章，推進機構(gòu)改革“物理變化”向“化學反應”轉(zhuǎn)變。

二是縱觀以往基層治理的難點和堵點，比如，基層負擔、政策“空轉(zhuǎn)”、責任“甩鍋”、信息壁壘、庸懶干部等等，其重要原因是治理主體的“碎片化”，導致治理效果的“內(nèi)卷化”?，F(xiàn)行條塊分割的政府管理體制，使得治理的職能分散在不同層級和不同管理部門，限制了基層主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行動能力。浙江認為，要以“大治理”和“越到基層越綜合”的理念，打通縣鄉(xiāng)斷層，理順條塊關(guān)系，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌力，破解基層治理“碎片化”問題。

三是“國家治理效能得到新提升”是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一，而具體到省域?qū)用妫憬J為，要緊扣基層治理重大需求，系統(tǒng)地而不是零散地、普遍聯(lián)系地而不是孤立地推進基層治理。要堅持整體謀劃、系統(tǒng)重塑，用創(chuàng)新的思路和辦法，推動治理共性問題破解，尤其是要善用數(shù)字化改革新動能、新手段，不斷推動和深化區(qū)域“整體智治”，把“中國之治”的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為“走在前列”的治理效能。

記者了解到，2019年上半年，該省設區(qū)市衢州主動呼應機構(gòu)改革變化后的新體制，大膽探索，在全市103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)新實施賦能鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“模塊化”改革，為省委謀劃推進“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，積累了寶貴經(jīng)驗。同年11月，浙江省委十四屆六次全會審議通過《高水平推進省域治理現(xiàn)代化的決定》，把“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革寫進《決定》。

所謂“條抓”，就是全面推動職能部門在保障履行“條線”專業(yè)職責基礎上，更大程度放權(quán)基層、服務基層?！皦K統(tǒng)”則把鄉(xiāng)鎮(zhèn)做強，提高對資源、平臺、隊伍的統(tǒng)籌協(xié)同能力?！翱h鄉(xiāng)一體”就是打通縣鄉(xiāng)斷層，形成扁平高效的治理共同體。

此項改革是浙江省委著眼省域整體破解基層治理難題的重大集成改革，衢州市域正是這項改革的試驗田、先行區(qū)，也是全省唯一的全市域改革區(qū)。

2020年10月，浙江省委在衢州先行先試的基礎上，作出推進全省改革試點部署，把衢州作為深化試點地區(qū)并擴面到省內(nèi)其他設區(qū)市的14個縣（市、區(qū)），探索在省域平臺、數(shù)據(jù)、體系與基層“條塊”銜接貫通的方法和路徑，取得可喜成效。

2021年歲末，這項重大改革在全省域推行實施。

2021年歲末，“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”集成改革，在浙江全省域推行實施。

浙江怎么改?

3年前，衢州創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)“模塊化”運行機制，為全省謀劃實施“縣鄉(xiāng)一體，條抓塊統(tǒng)”集成改革找到了突破口。

當時，衢州市委以職能整合協(xié)同的大部制思路，把繁雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作整合歸類為“大黨建、大協(xié)調(diào)、大治理、大執(zhí)法、大經(jīng)濟、大服務”等六大功能模塊，把所有“七站八所”人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，納入模塊，重組力量，打通使用，實行模塊牽頭人負責制的模塊化管理，牽頭領導由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）班子成員擔任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記統(tǒng)籌抓總。

例如，把以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設的黨建工作辦公室、監(jiān)察辦公室、工會、團委、婦聯(lián)等機構(gòu)，有機整合成“大黨建”模塊，統(tǒng)籌紀組宣統(tǒng)群團等工作；把各自為政的派駐執(zhí)法機構(gòu)整合成“大執(zhí)法”模塊，“一支隊伍管執(zhí)法”，改變了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)看得見管不著”和“部門只管自己能管的”的現(xiàn)象。

記者注意到，用“模塊化”思路，可以最小的阻力實現(xiàn)“條抓”，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作從割裂的“條線”向統(tǒng)籌的“塊面”升級，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層社會治理中的“塊統(tǒng)”作用。

圖為衢州市柯城區(qū)荷花街道的模塊化改革辦公場所。

近年來，衢州在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“模塊化”實踐基礎上，在省委戰(zhàn)略謀劃指導下，不斷推進“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革走深走實，建構(gòu)起縣域上下以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為平臺樞紐的“主”字形的治理組織架構(gòu)和操作體系，形成縣域整體貫通條抓塊統(tǒng)，較好破解了資源下沉難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌難、縣鄉(xiāng)協(xié)同難等問題，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞群眾轉(zhuǎn)、部門圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)、大家圍繞基層轉(zhuǎn)的新氣象。

浙江此項改革脈絡可概述為：以黨建統(tǒng)領、利民為本為指導思想，兩條改革主線齊頭并進。一是在線下，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)“模塊化”思路打破“碎片化”治理困境，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊統(tǒng)”功能，厘清縣鄉(xiāng)權(quán)責界面，構(gòu)建專業(yè)化管理，模塊化統(tǒng)籌，協(xié)同聯(lián)動的體制機制。二是在線上，重視數(shù)字賦能，用“智治”的思路和手段，推進上下左右平臺貫通、應用貫通、體制貫通，優(yōu)化治理形態(tài)，探索“整體智治”。

衢州市委常委、組織部部長陳玲芳說，衢州在增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊統(tǒng)”功能，推進改革驅(qū)動力方面，有不少做法成為全省推廣的經(jīng)驗。比如，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對派駐干部的指揮協(xié)調(diào)權(quán)、考核管理權(quán)、推薦提名權(quán)、反向否決權(quán)，推動派駐干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“同吃一鍋飯”；創(chuàng)新考評機制，全面優(yōu)化關(guān)鍵績效指標（KPI），實現(xiàn)派駐干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一體考評、精準考評，激發(fā)干部活力等。

“推動改革落地見效，‘人’是關(guān)鍵?！标惲岱颊f，衢州針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員有行政、事業(yè)、編外和派駐干部等多種身份特點，存在苦樂不均等積弊，總結(jié)基層探索，推廣實施打破身份標簽的“四維考評”機制，變身份管理為崗位管理，活力彰顯。

記者了解到，這“四維考評”是指“崗位賦分+模塊評分+組團積分+專班計分”的“四維”綜合考評體系，最早來自衢州柯城區(qū)荷花街道的創(chuàng)新實踐。他們把街道工作與模塊化相對應，梳理設置了87個崗位，讓所有工作人員全部入模入崗，雙向選擇上崗。如“崗位賦分”，能力強的，可選高分值的崗位，甚至可選多個崗位，以實績論英雄。一年下來，干部績效獎勵最多與最少相差5萬多元，不僅激發(fā)了干部潛能，盤活了人力資源，也提升了行政效能。

浙江推廣衢江區(qū)打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員身份標簽的“四維考評”機制。

衢州市委副書記、政法委書記徐良平說，“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”集成改革，其實是“制度+技術(shù)”雙輪驅(qū)動推進變革型組織的建設過程。“數(shù)字智治很重要，可以利用數(shù)字與智能技術(shù)提高治理效率、破解治理瓶頸、化解治理困局?！?/p>

據(jù)了解，衢州在省委改革辦牽頭的專班指導下，一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“六大模塊”基礎上升級建強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合指揮室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)大黨建模塊合署，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記兼任指揮室主任，強化統(tǒng)一指揮，讓“條”的資源沉下去，“塊”的力量統(tǒng)起來。

另一方面，按照標準化、智能化、一體化的思路，以事項為切入，以事件為核心，推進制度機制、業(yè)務技術(shù)全面融合。比如，衢州對照省級五大系統(tǒng)已貫通到市縣的92個重大應用，進行分類梳理，對39個需貫通到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應用進行打通。對原市里統(tǒng)建的“鄰禮通”“村情通”進行整合，拓展提升“浙里黨群心聯(lián)心”應用，鏈接到村社全科網(wǎng)格、家家戶戶，暢通上情下達、下情上傳。

“衢州的改革已在疫情防控、重大活動安全保障等統(tǒng)籌發(fā)展與安全實踐中展現(xiàn)出顯著效果?！毙炝计秸f，我們的目標，就是信息全渠道歸集、事件全流程閉環(huán)、業(yè)務全領域融合、算法全方位躍升，實現(xiàn)平臺通、應用通、體制通。

“綜合集成，效果彰顯”

這場牽一發(fā)動全身的“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，通過打通基層治理體制機制和數(shù)字賦能，實現(xiàn)了多跨協(xié)同推進治理難題的突破。農(nóng)民建房服務監(jiān)管“一件事”是浙江這次改革聚焦民眾高需求的多跨事項，實施諸多“一件事”集成聯(lián)辦的其中一例。

2021年4月 衢州舉辦基層治理“一件事”PK賽。

農(nóng)民建房是老百姓的人生大事，其服務監(jiān)管也一直是政府和百姓共同關(guān)注的“煩心事”，群眾覺得建房審批資格不透明，審批時間長；政府感到，監(jiān)管不及時、風貌管控難、信訪問題多。這項改革涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、建設、綜合執(zhí)法、信訪等部門和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居，流程多、環(huán)節(jié)多，需要“條塊”高度協(xié)同。

浙江啟動“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革試點后，在省委改革辦指導下，衢州市衢江區(qū)先行先試，明確農(nóng)民建房服務監(jiān)管“一件事”牽頭部門為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）和相關(guān)縣級部門在不同環(huán)節(jié)不同場景履行相應職責，通過提前公示建房資格、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)合審查、建房風貌通用圖集參考、“信用+巡查”等方式，精簡優(yōu)化各項流程，建房審批實現(xiàn)全程線上可辦、審批時間由原來的90天縮短至17天以內(nèi)，實現(xiàn)了農(nóng)民建房不用跑、不出村。

2021年該區(qū)農(nóng)村建房問題信訪件同比下降46%。目前，農(nóng)民建房服務監(jiān)管“一件事”已在衢州全市域?qū)嵤?，并納入全省數(shù)字化改革重大應用“一本賬”，由省住房和城鄉(xiāng)建設廳牽頭在全省推廣。

“像農(nóng)民建房之類的‘關(guān)鍵小事’在群眾眼里就是‘大事’?！闭憬∥母镛k副主任謝小云說，許多“關(guān)鍵小事”往往需要跨領域、跨部門、跨層級處置，存在辦理慢、流程繁等而日漸累積成突出問題。浙江在這次改革中，聚焦高頻、高權(quán)重、高需求的多跨事項，推進“一件事”集成聯(lián)辦，每件事都由一個部門牽頭，明確條抓的責任，打破部門壁壘，推動流程再造，實行智能交辦、閉環(huán)管理。目前，全省各試點縣平均推出13件基層治理“一件事”集成改革項目，歸并同類事項后全省共72件，其中44件已上線運行，線上辦理量逾10萬件。

記者注意到，“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，帶來的不僅僅是實現(xiàn)“一件事”集成改革成果突破，還有不少綜合集成，效果彰顯。比如，常山縣“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，成為了全省推廣的經(jīng)驗。

常山縣主要做法是，將原分散在文廣旅體、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林水、人社、資規(guī)、發(fā)改、民政、經(jīng)信等8個部門的行政處罰權(quán)及相關(guān)行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)集中由縣綜合行政執(zhí)法部門行使，相關(guān)部門不動執(zhí)法編制，將人員抽調(diào)一起，實體化辦公，形成“大綜合一體化”行政執(zhí)法模塊。同時，在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)重組執(zhí)法隊，把全縣60%以上的行政執(zhí)法力量下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每支隊伍輻射周邊1-2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成縣鄉(xiāng)無縫對接的“一支隊伍管執(zhí)法”運行架構(gòu)。

據(jù)常山縣介紹，該縣創(chuàng)新打造行政執(zhí)法集成應用平臺，構(gòu)建“鄉(xiāng)呼縣應、協(xié)同聯(lián)動”的事項流轉(zhuǎn)機制，簡化案件辦理流程，大大提升了執(zhí)法效能。2021年5月運行以來，已參與處置各類事項逾2000件，立案查處辦案數(shù)占全縣總案件的80%。

浙江的啟示

浙江省委從省域治理權(quán)限、職責特點和實踐需要出發(fā)，探索實施“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，基層治理的重點、難點、堵點問題得到有效突破，共性成果逐步顯現(xiàn)。

有三個關(guān)鍵詞的啟示：

一是“整體政府”。記者采訪調(diào)查過程中深切感受到，浙江在謀劃和推進基層治理貫穿著“整體政府”理念。從提出探索“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，到要求實現(xiàn)“整體智治”目標，浙江跳出“治理”看“治理”，站在推進變革型組織建設高度，審視基層治理，找到改革突破口和把握實踐的走向。

浙江基層治理貫穿著“整體政府”理念，圖為縣級社會治理中心架構(gòu)圖。

這項重大集成改革通過橫向和縱向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思想與行動，來尋求實現(xiàn)預期利益。從最初在衢州試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊統(tǒng)”，推行模塊實戰(zhàn)運行，到建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四平臺”智治中心；從重塑條塊關(guān)系，打通縣鄉(xiāng)斷層，到強化“條”的專業(yè)性管理和“塊”的綜合性治理；從衢州一地先行先試，到擴面全省14個縣（市、區(qū)）深化試點，協(xié)調(diào)和推進全省域“整體智治”。其改革思路，以整合、協(xié)調(diào)和責任為主線，不斷從分散走向集中，從破碎走向整合，從部分走向整體。

二是數(shù)字思維。數(shù)字如水，無界、流動；數(shù)字如山，理性、準確。在數(shù)字時代，數(shù)字，讓全物互聯(lián)、全景交互成為可能。浙江“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”集成改革，其實就是數(shù)字化改革在基層治理方面的集成探索，以數(shù)字化治理機制貫穿改革全過程。

浙江在試點中，按照“標準化、智能化、一體化”的改革思路和“基層有需求主動接，上級有要求必須接，平臺有功能能夠接”的目標指向，突出數(shù)字賦能，探索推進基層向上能承接省五大系統(tǒng)應用，向下能延伸直達村社全科網(wǎng)格，橫向能實現(xiàn)“一件事”集成聯(lián)辦、能做到“一支隊伍管執(zhí)法”等集成智通，努力實現(xiàn)不同層級的“條線”“塊面”的平臺、應用和體制的全面貫通，提升基層治理質(zhì)效。

三是“化學反應”。記者注意到，浙江這次改革注重對基層治理體系的系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，具體的改革思路與基層的實際需求密切結(jié)合，讓基層干部普遍感到“接地氣”。并且，省委要求“一把手”抓、抓“一把手”，重視流程再造促進改革“化學反應”落地。

比如，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊統(tǒng)”，不僅僅是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)限，背后有“條”“塊”之間逐項明確的責任清單、協(xié)同機制、履職流程，還有對部門派駐干部系統(tǒng)的考核辦法等流程再造，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊統(tǒng)”功能的有效發(fā)揮。

浙江工商大學校長郁建興說，浙江利用數(shù)字與智能技術(shù)撬動“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，讓基層治理發(fā)生“化學反應”效果明顯。“‘數(shù)字化’意味著可標準化、可透明化，最大化地降低組織運行成本，提高效率?！庇艚ㄅd說，“浙江通過這項改革可以不斷優(yōu)化群眾辦事體驗，可以全面提升基層治理能力和水平?！?/p>

來源：半月談新媒體

半月談記者：謝云挺